新时代城乡融合发展的深层挑战
1.扭转中部塌陷、重塑发展新格局的迫切需要
图1-2 成渝地区双城经济圈示意图
遂宁虽处于成渝地区的“地理中心”,但“过路效应”现象突出,在成渝地区双城经济圈发展格局中呈现“双核独大、中部塌陷”的现象。统计资料显示,2020年遂宁实现地区生产总值1403.18亿元,与成渝双城经济圈核心的成都1.77万亿元及重庆2.5万亿元相比,分别仅占成渝两地经济总量的7.93%及5.61%。与《成渝地区双城经济圈建设规划纲要》重点培育的成都平原区域中心城市相比,全年GDP仅为绵阳(3010.08亿元)的47%、乐山(2003.4亿元)的70%,经济体量也明显偏小。
目前,遂宁资源要素外流现象突出,产业支撑发展能力较弱,进而约束集聚生产要素和实现“量变到质变”的飞跃[2]。从第六次、第七次人口普查数据看,相对于2010年,遂宁人口净流出43.84万,流失率高达13.48%,处于全省第四,仅低于内江市、巴中市、德阳市。反而,处于核心级的成都、重庆及成都平原区域中心城市绵阳人口处于净增加状态,分别为689万、330万、25.43万。相对于成渝地区而言,遂宁体系发展不优、创新动能不足、开放程度不深等问题突出,导致市域内各类社会经济组织发展成本高,特别是受制于行政区划壁垒等影响,在盆地意识、惯性思维驱动下,形成了相对独立的农村熟人经济、自然经济、小农经济等微型内循环体系,未能较好融入成渝地区双城经济圈的“大市场”。
王开泳等(2019)研究指出,行政区划调整可以实现要素资源的空间重构与优化配置,通过行政建制的设置影响生产要素的空间流动与配置、生产力的布局和经济活动的空间组织,从而对城市经济和区域协调发展产生多方面的影响[3]。特别是在新发展阶段,依托全省统一安排部署的乡镇行政区划和村级建制调整改革,发挥其强大的资源效应,将有利于遂宁吸引成渝地区生产要素向“塌陷的中部”聚集,建成主轴中部的强支点,助推遂宁实现“中部崛起”。
2.新时代城乡融合发展呼唤城乡基层建制与治理体制改革
目前,农村基层组织化,村集体经济共同体以其集体所有的土地、森林、水域等共有资源和几代人共同创造、积累、传承下来的共有资产、资金为基础,形成了有灵魂、有内聚性的治理单元。随着县城、乡镇和特色小镇等区域副中心的崛起,产生了一批集生产、供销、信用“三位一体”的农民合作经济组织体系,形成了共有资源、资金和资本、共同意识的一致行动,对原有“乡政村治”格局产生冲击,建立在城乡分治与小农经济基础等理论上的乡村治理机制迫切需要适应调整。合村并组后,村域面积、户籍人口、集体经济组织规模等都明显变大,村建制平均面积从2.6平方公里增至4.4平方公里,增幅69.2%;村民小组建制调整后平均面积从0.27 平方公里增至0.58平方公里,增幅114.8%;对村级党组织和村干部的领导能力提出了更高要求,迫切需要建立干部职业化、待遇财政化、工作及业绩考核方式标准化体系。建制村撤并中“村并社不并”的“一村多社”治理格局,集体经济融合发展困难,自治组织与经济组织相互掣肘;“村并社并”的产权边界如何界定。社区成员结构多元化,工商资本、企业和社会组织等涌入,新乡贤人才回流,自治、法治、德治相结合的乡村治理体系也需适应变革。
据统计数据显示,遂宁近10年间,乡村人口减少了80.26万人,城镇人口增加36.42万人,城镇人口比重增幅达18.92%,乡村的人口、资源等要素加速向城镇流动。目前,城乡社区类型及成员构成多样,也倒逼了城乡社区治理模式的转型升级。如在城镇街道老旧居民主导的社区,非社区户籍人口参与社区自治有现实障碍,使得社区治理的覆盖面有限,降低了社区治理实效。“城中村”改居委会、新居民主导的社区,非集体经济组织成员或非户籍的常住人口均无法享受集体经济组织红利,在社区治理中也丧失了话语权。在“城中村”、街道居民、安置房、保障房、商品房的“混合社区”,加强社区居民共同体意识营造,建立多方协同、共建共治共享的社区公共服务体系。
3.城乡基层治理根基薄弱,亟待强化组织振兴
近年来,随着城镇化的快速推进,乡村组织呈现出党群组织弱化、集体经济组织虚化、乡村社会原子化的现象。
(1)基层党群组织弱化。一是党组织设置方式单一。改革前,普遍按建制村设置党支部、党小组,没有按功能、业缘、趣缘等设置党组织,不利于乡村产业发展。二是村党组织负责人难找难选问题突出。由于留在农村的年轻人较少、外出务工经商党员较多、年龄结构老化、文化程度不高等因素,致使可供组织挑选的优秀党员较少。三是基层组织领导力有待加强。村党组织负责人承担经济工作的经验不丰富,尤其是缺少懂经济、有头脑的领头人。面对镇村面积普遍扩增,经济地理版图重塑,加之乡村振兴、基层治理、常态疫情防控等新任务、新要求,镇村干部的工作任务、工作强度、工作压力明显增加,而部分干部思想准备不足、能力储备不足,开展工作的方式方法与现代乡村发展、乡村治理、组织群众共富等需要还有差距。四是工作激励不够。2016年以后,政策上没有保持从四类人员选拔乡镇领导班子成员工作的常态化,公务员、事业单位定向招考频率和数量较低。
(2)集体经济组织虚化。一是由于耕地、宅基地绝大多数集体资产都已确权到户,部分合并村没有资金、资产,新成立的集体经济组织大都是空壳的经济组织。二是不少村干部缺乏积极性,在发展壮大集体经济时显得办法不多,不同程度地存在着等、靠、要思想,严重制约了村集体经济发展。
(3)乡村社会原子化。伴随着人口流动、市场改革与新型城镇化,乡村“熟人社会”出现一定淡化,留在农村的大多数人存在去组织化、去合作化、去邻里化趋势,越来越多的人从家庭、家族、村落、集体等结构中脱离出来,由集体成员变成自由分散的村民,村民彼此之间关联性弱化,呈现出“原子化”状态,小农生产式进行“各搞各”“各忙各”,亟须恰当的干预处置和土地规划。