优化重塑新时代乡村规划的理念及路径

加强乡村规划建设对巩固深化“两项改革”成果具有基础性、引领性作用,是全面推进乡村振兴的重要抓手。按照城乡融合、一体设计、多规合一的理念,遂宁采用“多镇合一”“镇村合一”“多村合一”的规划编制模式,大力推进全市乡村规划编制工作。

对标新时代乡村治理现代化要求,当前乡村规划还有较大差距。一是思想不重视。“规划先行”的理念贯彻不实,县(市、区)、乡(镇)、村三级对乡村规划的认识不到位,没有站在乡村振兴战略的高度积极推动新一轮的乡镇国土空间规划和“多规合一”的乡村规划编制和实施。二是统筹性不强。在“多规合一”编制方面,原有的乡村规划与土地利用、交通、水利等专项规划协调性不强,甚至互为矛盾,以致所编制规划有占用基本农田现象。规划编制涉及国土空间规划和各专项规划,跨部门、跨行业、跨系统,每个县(市、区)、每个乡、每个部门都有规划编制,由不同资质水平的单位来承接,实际上就存在各编各的规划,没有衔接,质量也参差不齐。具体到乡镇,有国土空间规划、乡村振兴规划、产业发展规划,以及农村的水、电、气、路、通讯等规划,存在条条块块互不兼容、“多规合一”没有有效融合的问题。三是针对性不突出。规划千篇一律,缺乏特色融入,用城市理念编制乡村规划,用平原的方法编制丘陵地区规划,用固定的模板应对不同的实际问题,用其他地方的文化元素套用本地,用空洞无物应对“任务交差”,导致乡村规划方案流于形式、内容无法实施、特色严重缺失。四是落地性较差。由于乡村规划工作量大、面广、牵扯利益多,镇村级规划多聘请专业院所,实施地群众参与面狭窄,导致规划内容与村情村俗、居民意愿、建设习惯、建设计划等结合不充分,规划成果“浮于表面”,不接“地气”,缺少操作性,落地难。此外,群众观念滞后,认为聚集居住不方便,导致个别聚居点按规划选址后,群众不愿去,规划难以落地。五是建设用地指标紧张。建设用地指标供需矛盾突出成为乡村规划落地建设最大瓶颈。每年省上下达土地指标较少,且多用于保障城市建设,乡村用地指标难以得到保障,严重制约了乡村规划“落实”。六是人员队伍有待加强。乡镇从事乡村规划建设管理的人员有乡村规划师、国土员、村建管理人员等专业人员,但数量远远不够,较大程度依靠非专业人员兼职,由于兼职人员本身业务不熟悉,导致工作效率不高,甚至“瞎指挥”。

当前,随着乡村全面振兴战略的加快推进,乡村治理体系不断重塑,乡村规划的基本价值判断、基本目标和基本方式都随之进行调整,因地制宜探索一条务实有效且与发展理念相适应的乡村规划方法与路径极为迫切。叶裕民(2020)^[5]指出“早期强调的是农业现代化,乡村规划是以 ‘空间’为主,甚至是以‘管制’为主”,“现在开始聚焦农村农业现代化,乡村规划的目标不再是简单的空间格局优化,而是整体的乡村发展现代化,不仅让乡村老百姓生活更美好,乡村现代化也成为城市居民实现美好生活的重要空间载体”。为此,市、县(区)党委政府应提高站位,拓宽眼界,不能就“规划”而规划,要把乡村规划当成乡村振兴战略的“前哨兵”,产业振兴的“源头河”和实现群众美好生活的“奠基石”,要抓实抓细抓深,注重谋篇布局,统筹空间利用、治理、保护和传承,因地制宜形成“多规合一”的实用性乡村规划。

除了乡村规划的理念重塑之外,还需要注意以下几点:一是坚持规划先行。乡村规划重在策划,关键在发展定位,体现各自特色发展取向的赶超逻辑、行动路径及愿景目标。要建立多元治理机制,协同参与制定乡村发展的基础逻辑,政府主要领导要参与把脉,发改委要加强统筹,自规局要抓好落实。要问计于民,发挥群众的主体地位,深入解决“为谁编制”问题,让百姓“看得到、看得懂、能实施”,避免编制出来的规划不适用、不可用,甚至群众抵制,导致规划落地成空,浪费资源。二是避免千篇一律。要引导编制单位在编制乡村规划时应注重前期情况调查,摸清编制村镇的“山山水水”“人文历史”“特点特色”,摸清“三生空间”,合理调整比重,坚决抵制“纸上谈兵”“闭门造车”。在尊重当地山水环境特征、保护历史文化特色基础上,利用好棚房整治、农村乱占耕地和建房整治等契机,加强“依山依湖顺景”规划建设,更好地塑造村镇特点,形成独特风貌,增强发展潜力空间。三是探索乡村之间的建设用地增减挂钩路径。城乡建设用地增减挂钩政策对于欠发达乡村的发展仍然具有积极促进作用,但以土地换资金的发展模式无意中透支了乡村未来发展潜力,乡村的生产资料在快速城市化中逐渐流失。特别是随着乡村全面振兴战略的大力推进,一、二、三产业将加快融合发展,除农业外,乡村价值也将多元化发展,未来对建设用地需求势必将逐步增加。因此,在城乡建设用地增减挂钩政策之外,可试点探索乡村建设用地增减挂钩路径^[6],一方面可解决欠发达地区乡村的资金瓶颈、保留了生产资料,另一方面可缓解城中村、近郊村的用地紧张,有序带动乡村的合理集并,具有良好的社会效益。四是切实加强专业队伍建设。加快出台并落实村镇规划建设人才相关政策,按照“统管专用”原则,建立“五师合一”(规划师、建筑师、景观师、测绘师和市政工程师)技术咨询队伍,规范村镇规划建设管理机构设置和人员配置,解决村镇规划建设人才“缺”的问题。要着力发挥技术咨询队伍的新发展理念传导实施、桥梁和纽带作用,引导政府、村民、投资业主多元参与共治,探索一条乡村发展的共荣共享模式。要整合自然资源和规划、建设、农业农村、城管执法等派出机构,在乡镇成立综合执法机构,加强对规划的巡查和监管。