社会救助制度立法沿革
▶一、国外社会救助制度简述
“世界上绝大部分国家不仅都有社会救助计划，而且都在努力制定相应的成文法律规范来满足居民或公民的基本生活需要。”[3]相比我国而言，发达国家一般都较早地开展了社会救助工作，并使之由临时性的事务转变成为社会保障制度的一部分，其社会救助制度较为完善。
（一）英国
英国是世界上最早通过立法建立社会救助制度的国家。1601年，伊丽莎白女王颁布了世界上第一部《济贫法》（史称“旧济贫法”），规定由地方政府负责办理救济贫民的工作。该法是政府通过立法对每一个人强制征收济贫税来救济贫民的第一次行动，意义重大，有若干原则仍为当今施政之根据。1782年，英国通过了《格伯特法》，缓和了“旧济贫法”所造成的某些紧张局面，济贫的范围也放宽了。1789年，英国又通过了《斯宾汉姆法》，济贫的范围进一步得到扩大，对有人就业的贫困家庭也给予救济，使低工资收入者得到某种最低限度的生活保障。
1984年，英国通过《国民救助法》（1976年修改后称为《补充救济法》），建立起单一的社会救助制度，凡是16岁以上没有收入或收入太低不能满足最低生活需要而没有缴纳国民保险者，都可以申请领取国民救助金，在患病、伤残和住房等方面还可以申请救助，但金额少于参加保险者。经过历年的补充和完善，英国形成了比较健全的、有福利国家色彩的现代社会救助制度，主要包括低收入家庭救助、老龄救助、儿童救助、失业救助及疾病救助等内容。
（二）美国
美国的社会救助制度形成于20世纪30年代，此时的世界经济危机是真正导致救助社会化最直接的原因。与此同时，1932年罗斯福新政的主要内容之一就是社会救济。1933年5月，国会通过《联邦紧急救济法》，在此基础上成立了联邦紧急救济署，实行“以工代赈”的救济措施，帮助失业者渡过难关。1935年，美国通过了其历史上第一部《社会保障法》法典，开创了美国现代化社会保障的先河，建立了世界上第一个较为完整的社会保障。
社会救助在美国成为公共救助或福利补贴，是其社会保障体系中的重要组成部分。由联邦政府、州政府和地方政府向那些无资格获得社会保险资格的人们提供最低补助，包括低收入家庭能源补助、强制儿童补助、特困人员收入补助、抚养子女补助、就业与劳动技能援助、食品券补助、医疗补助、住房补助、额外津贴等[4]。美国社会救助的项目很多，福利性强，非常发达。
（三）瑞典
瑞典一直遵循普遍原则和平等原则建设自己的“社会国家”和“人民的国家”，其社会保护制度被认为是“斯堪的纳维亚”社会福利制度模式中最完善的代表，也称“瑞典模式”。社会福利成为“公民的一种社会权利”，“是国家出面主持的政府行为，是一种高度社会化的分配制度，全社会普遍享受的社会保障”[5]，不仅是为处于困境中的人们提供保障，而且是为国家每一位公民提供普遍的和平等的保障。该国以家庭实际收入低于平均收入的一半为贫民标准，但其贫困人口仅占全国人口的5%，最高收入与最低收入之比是1∶4，是西方国家收入差距最小的国家[6]。瑞典现行的是1982年《社会救助法》，其社会救助的目的是使那些不能自救而且也不能通过医疗保险、失业保险等正常途径来保障其基本生活需求的人民获得社会帮助，覆盖之全之细微、保障水平之高令人称道。
（四）日本
日本的社会救助法律制度是在明治维新之后逐渐建立起来的。1874年，日本制定并实施了《恤救规则》，1932年，日本颁布实施《救护法》，即《救助法》，确立了社会救助法律制度。“二战”结束后，日本政府为了救助沦为贫困者的大量军人和家属，于1945年12月通过了《紧急贫困者援助生活纲要》，该纲要为1946年9月制定的《生活保护法》（旧法）替代。
日本于1950年4月修订了《生活保护法》（新法）。该法与1947年的《儿童福利法》、1949年的《残疾人福利法》合称为日本的“福利三法”。1961年，日本推行“全民皆养老、国民皆保险”制度，制定实施了《国民年金法》，之后，又于1963年制定了《老年人福利法》、1946年制定了《母子福利法》，该三法与前三法合称为日本的“福利六法”。日本的社会救助项目主要包括生活救助、医疗救助、教育救助、住宅救助、分娩救助、谋生救助、安葬救助等。
（五）德国
德国政府在1942年制定了关于政府救济的法令，第一次对公共救助的享受条件、救助种类和程度作出了全国统一的规定。1962年，联邦德国颁布了新的《联邦社会救助法》，对特殊困难者进行社会救助作了具体规定，此后又进行了几次修改，改善了救助的支付方式，扩大了对残疾者救助。自1975年始，绝育和计划生育救助也被列入《联邦社会救助法》。
德国的社会救助分为两类，一类是特殊困难群体的救助，包括残疾人、老人、病人、孕妇、产妇、在国外的德国人；另一类是低收入家庭的救助，这种救助面向全社会。除了食品费、生活费、燃料费以及杂费等日常生活费外，还包括代为缴纳医疗、养老保险费、支付丧葬费等。对高龄、残疾、妊娠、妇女生育等特殊需求者，其救助标准比一般标准高30%。为解决低收入、多子女家庭及残疾人、老年人住房困难问题，实施了住房补贴救助。
▶二、我国社会救助制度的历史发展
（一）中国古代的济贫思想和实践
中国的济贫思想可谓源远流长。追溯历史，可以在2000多年前的春秋战国时期的百家争鸣中找到诸子百家对济贫的各种说法，最为著名的是儒家的“民本”、“仁政”和“大同”思想。
《尚书》论述道：“德惟善政，政在养民。”《孟子》中也说道：“恻隐之心，仁之端也”，“制民之产，必使仰足以事父母，俯足以畜妻子，乐岁终身饱，凶年免于死亡。”是为“民本”和“仁政”思想。(https://www.daowen.com)
在济贫方面，儒家是主张政府积极介入（“民本”、“仁政”）和提倡民间互助互济（“大同”）的。显而易见，其目标重在社会控制。
除了儒家以外，墨家的“兼爱”思想也广为流传。墨子主张“兼相爱、交相利”，提倡“天下之人皆相爱，强不执弱，众不劫寡，富不侮贫，贵不敖贱，诈不欺愚”，“有力者疾以助人，有财者勉以分人，有道者劝以教人。若此，则饥者得食，寒者得衣，乱者得治。”
上述种种济贫思想和实践在中国一直延续到现代，儒家的国家积极干预思想一直得到贯彻。从时间上看，中国历史上的国家介入济贫发端于汉朝，比英国的伊丽莎白济贫立法要早1 000多年。但是，在儒家的济贫思想中，注重的是社会整体和国家控制，而较少强调个人权利和国家义务。同时，中国古代的济贫实践在传统上较为注重运用政府行政手段，而没有采用立法手段，这不能不说是一个重大的缺憾。
（二）近代中国的社会救济制度
到了近代，中国的福利思想一方面承继了儒家思想的传统，另一方面又受到资产阶级民主革命和西方福利思想的影响，逐渐形成了一种独特的中国式的“补救型”社会福利思想。因此，社会福利的目标被锁定为“为社会弱者服务”，即济贫。
1941年，民国政府组织了一些专家学者，准备制定《社会救济法》。1943年，《社会救济法》公布实施。这是中国历史上第一部国家济贫大法。同时，政府认为以前制定相关法规已经不合实际，接着又公布了一系列法规，如《社会救济法施行细则》（1944年）、《各省市县地方救济事业基金管理办法》（1942年）、《社会部奖助社会福利事业暂行办法》（1944年）、《救济院规程》（1944年）、《管理私立救济设施规则》（1945年）、《赈灾查放办法》（1947年）等，逐渐形成了一整套与济贫相关的法律法规体系。遗憾的是，在国民党统治时期，上述法律法规并没有得到认真贯彻。在实践中，政府只是敷衍了事，措施不力。
20世纪20年代，西方现代社会学及社会工作理论和方法传入中国。1911年，步济时先生在北京组成“北京社会服务俱乐部”，这个组织数年后发展到有600名学生参加。1921年，燕京大学成立了社会学系，1929年扩大为社会学与社会工作学系，他们广泛开展社会调查和社会救助的实践。
在1922—1948年间中国共产党领导召开的历次全国劳动大会上，都将救灾救济作为党的重要政策提出，并在当时的革命根据地、抗日根据地或解放区为贯彻落实这些政策作出了努力，由苏区、边区或解放区政府颁布了有关法令。
1945年7月，在延安召开的中国解放区人民代表会议筹备会上通过决议，成立了以周恩来、董必武为首的中国解放区临时救济委员会（简称“解救”，1946年改称中国解放区救济总会，简称“救总”），并制定了《解放区临时救济委员会组织和工作条例》。“救总”的任务主要是调查和统计抗日战争时期解放区所受的损失，接收和分配联合国的救济物资，并且与宋庆龄领导的中国福利基金会相配合，为解放区的灾民和战争难民提供大量的救济款项和物资。“救总”的工作实践为中华人民共和国成立后的救灾救济工作打下了基础[7]。
（三）新中国成立后的救助制度
1.改革开放前的社会救助制度
改革开放前，我国的社会救助制度主要分为两个时期：建国初期到社会主义改造时期（1949—1955年）；全面建设社会主义时期（1956—1978年）。
（1）建国初期到社会主义改造时期的社会救助制度（1949—1955年）。
建国初期，灾难民、失业工人、妓女、烟民、乞丐以及老弱病残等弱势群体是社会救助的主要对象，这部分群体滞留在大城市之中，严重地妨碍着城市功能的正常发挥，构成当时社会动荡的根源。1949年10月至1950年11月，中共中央、政务院连续发出《关于生产救灾的指示》《中共中央关于举行全国救济失业工人运动和筹集救济失业工人基金办法的指示》《中共中央关于救济失业工人的指示》《政务院关于救济失业工人的指示》《中共中央关于失业救济问题的总结及指示》等指示。同时，又颁行了有关扶贫救灾等方面的指示和决定。建国初期，在城镇，主要是在自力更生原则下，动员与组织人民实行劳动互助、生产自救、群众互助，辅之以必要的政府救助。根据救助对象不同，采取相应的救助措施[8]。
就失业人员的救助而言，主要是立足于经济社会发展，依靠社会保障和促进就业来实施救助，具体措施包括：以工代赈；临时性的生产自救；发放救济金。此外，还开展了转业训练、政府安置就业、还乡生产、自主就业等促进就业措施。就灾民的救助而言，工作方针是“生产自救，节约度荒，群众互助，以工代赈，并辅之以必要的救济”，采取的措施有：减轻赋税、发放农贷；大力发展副业和手工业生产；开展社会互济；以工代赈；组织移民；发放救济物资。
（2）全面建设社会主义时期的社会救助制度（1956—1978年）。
20世纪50年代后期，中国与经济相配套的传统社会救助制度框架基本建立。在城镇，以充分就业为基础，将大部分城镇人口组织到全面所有制和集体所有制单位之中就业，社会保障随着就业而生效，职工、干部连同他们家属的生、老、病、死都靠政府和单位。在农村，随着农村合作化的层次越来越高、范围越来越广，到1958年建立人民公社，几乎所有的农民都成为社员，他们可以享受集体保障。即使是孤寡老人和孤儿也可以吃“五保”，由集体供养。经过40年的曲折发展，到党的十一届三中全会之前，我国形成了以临时救助为主、定期定量救助为辅的传统的社会救助体制，救助对象包括孤老残幼病、精简退职老职工、麻风病人以及其他城乡贫困户，社会救助制度的内容[9]包括救灾、五保、扶贫、定量和临时社会救助。
2.改革开放后的社会救助制度
党的十一届三中全会以后，我国实行改革开放，社会救助逐步从“单位”中分离出来，企业原来承担的社会救助功能逐步消失，改为主要由政府的社会救助部门。同时，随着我国社会主义市场经济的建立和发展以及现代企业制度的推行，企业内大量冗员被精简，破产企业的职工也被推向社会，扩大了贫困者的范畴。为此，国务院于1997年发出了《关于在全国建立城市居民最低生活保障制度的通知》，决定在全国建立城市居民最低生活保障制度。1999年，国务院正式颁布实施了《城市居民最低生活保障条例》，对保障对象、保障标准、资金来源、申请程序作了明确的规定。2001年，国务院办公厅下发了《关于加强城市居民最低生活保障工作的通知》，要求贯彻属地管理原则，加大财政投入力度。农村最低生活保障制度也得到推进，1996年，民政部印发《关于加快农村社会保障体系建设的意见》，2007年，国务院发布《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》等，使“五保户”、特困户之外的一些生活困难、家庭人均收入低于当地生活标准的群众的基本生活也得到了保障。此外，其他社会救助工作也继续得到巩固和完善。
全国性的社会救助法律制度主要包括《社会救助暂行办法》、《城市最低生活保障条例》、《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》及其《实施细则》、《农村五保供养工作条例》、《农村敬老院管理暂行办法》、《社会福利机构管理暂行办法》、《救灾捐赠管理暂行办法》等。总的来说，全国性的社会救助立法是个漫长而曲折的过程[10]。值得一提的是，《社会救助暂行办法》首次对社会救助进行了全面系统地顶层设计，明确了以最低生活保障、特困人员供养、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、就业救助、临时救助为主体、以社会力量参与为补充的社会救助制度体系，为困难群众编织了基本生活托底保障安全网，确立了社会救助制度新格局，是我国社会救助新的里程碑。