社会保障基金管理法律制度
▶一、社会保障基金概述
（一）社会保障基金的含义及特征
社会保障制度实际上是围绕社会保障基金的筹集、投资、分配、使用、管理以及监督等活动而设计的制度。社会保障基金是为实施社会保险、社会救济、社会福利和社会优抚等各项社会保障制度，通过法定的程序，以各种方式建立起来的用于特定目的的货币资金[1]。社会保障基金是社会保障主管部门根据立法而筹集的，用于实施社会保障制度的一种专项资金。
随着社会保障事业的发展，社会保障基金对整个社会的影响也越来越大，在这个过程中，社会保障基金也体现出自己的特点：
第一，社会保障基金是支撑国家社会保障事业的专项基金。社会保障基金的使用具有特定的目的和用途，即用于社会成员在年老、疾病、伤残、失业、生育、死亡、遭受灾害、面临生活困难时给予帮助，以保障其基本生活。因而，社会保障基金的使用必须保障专款专用，禁止挪作他用，不同的保障项目之间也不得混用。我国《社会保险法》第64条规定：“各项社会保险基金按照社会保险险种分别记账，分别核算，执行国家统一的会计制度。社会保险基金专款专用，任何组织和个人不得侵占或者挪用。”
第二，社会保障基金是社会保障制度的物质基础。任何一项社会保障事业能否存在并真正地服务群众，取决于其是否有可靠的物质保障。如果社会保障的资金不够充足，资金的保值增值能力得不到保障，不管社会保障制度本身的设计有多么科学合理，都无法再将保障落到实处，人民群众也无法从该制度中获益。没有充足的社会保障基金，社会保障制度也就失去了存在的意义。
第三，社会保障基金的合规性。社会保障基金的筹集方式、缴纳标准、基金运营以及监督管理等都由法律作出了统一规定，相关主管机构和经办机构必须依法办事。社会保障基金的筹集具有一定的强制性，虽然任何单位和个人均不得根据自己的意愿决定是否参加社会保障项目，但是法律明确规定了社会保障项目的内容，社会成员能够在法律规定的范围内享受社会保障权益。根据法律规定，社会保障基金实行收支两条线管理，对社会保障基金的投资也进行了一定的限制。此外，社会保障基金还有严格的内部监督和外部行政监督制度。
（二）社会保障基金法律制度
社会保障基金法律制度是由国家制定或认可的，调整在社会保障基金的筹集、支付、运营和监督管理等过程中发生的社会关系的法律规范总称。社会保障制度是对国民收入进行再分配的过程，社会保障基金法的目的在于从法律上对这一过程中的政府、用人单位和个人三者之间的权利义务关系进行规定，以便平衡各方利益。
世界各国对于社会保障基金的运营都有明确的规定，但在立法模式的选择上有所不同，主要表现为两种：一是专章规定模式，即国家在制定的社会保障基本法律中以专章规定社会保障基金法律，如美国的《社会保障法》；二是单项立法模式，国家制定专门的社会保障基金单项立法，如新加坡的《中央公积金法》。我国主要采用的是单项立法模式，如《社会保险基金财务制度》和《社会保险基金行政监督办法》，但同时也有专章的规定，例如，在《社会保险法》中的第八章“社会保险基金”对社会保险基金的相关问题作出规定。
随着社会主义法治化进程的推进和社会主义法律体系的建立，社会保障方面的立法也逐渐得到了完善。目前，我国已经制定了一系列的关于社会保障的法律法规，在社会保险基金方面的立法显得更为完善。1993年原劳动部颁布的《社会保险会计制度》对社会保险基金的财务管理做了详细的规定，1997年的《社会保险业务管理程序》则是限制了在从事社会保险业务过程中主要的程序性问题，2001年《社会保险基金监督举报工作管理办法》和《社会保险基金行政监督办法》的出台，加强了对社会保险基金的监督工作。2003年《社会保障基金现场监督规则》对劳动保障行政部门监督机构对被监督单位管理社会保障基金的情况的实地检查作了规定，提高了监督社会保障基金的力度。2010年《社会保险法》的出台，并以专章的形式对社会保险基金作出规定，使社会保障基金的立法进入一个崭新的发展阶段。
▶二、社会保障基金的筹集
（一）社会保障基金的筹集模式
目前，世界各国的社会保障基金的筹资模式可以分为三种：
1.现收现付制
现收现付制是在一定时期内，根据社会保障收支平衡的原则，筹集本期的社会保障基金，用于满足本期使用的需要，而不为将来积累资金。在现收现付制下，管理机构完全靠当年的收入满足当年的支出，不预先留出储备金。使用这种筹资模式的优点是预测期限短，操作比较简单；基金筹集规模有限，管理比较方便；负担较轻。缺点是对长远发展考虑不足，不适应人口老龄化对社会保障基金需求的需要；缺乏积累，抵御突发性风险的能力较弱。
2.完全积累制
完全积累制是以长期纵向收支平衡为原则，确定一个可以保证在相当长的时期内收支平衡的保障基金总量，将其分摊到保障对象的整个投保期。这实际上是本人对自己的收入进行跨时间的分配，即将自己年轻时缴纳的养老保险资金积累起来，以供退休后使用，可以将其视为一种强制性的储蓄。采用这种筹集模式能够积累一定数量的储蓄，能够应对突发性的风险，为社会保障提供及时足额的资金，同时也有利于促进资本市场的繁荣。但是该模式容易受到通货膨胀的影响，资金的保值增值压力增大，增加了管理机构的难度。
3.部分积累制
部分积累制也称混合制，是将现收现付制和完全积累制相结合的筹资模式，它在现收现付制的基础上增加一定比例的积累，并以长期纵向收支平衡为原则，确定一个可以保证在相当长的时期内收支平衡的保障基金总量，将其分摊到保障对象的整个投保期。这种筹资模式吸收了前两种筹资模式的优点，使得在收费率相对稳定的前提下，既能满足一定时期内对社会保障基金的需求，又能满足长期发展的需要。目前，大多数国家采用的是这种筹资方式。
我国在计划经济时期采用的是现收现付制，社会保障资金单一地来源于国家财政，严重制约了社会保障制度的发展。随着计划经济体制向市场经济体制的转变，我国的社会保障也随之转型和重建，实行了社会统筹和个人账户相结合的部分积累制。2010年的《社会保险法》肯定了我国社会保障基金的筹集方式改革的成果。此外，我国在其他社会保障项目，如社会优抚、社会救助和社会福利方面，实行的仍然是国家财政负担的现收现付制：社会救助、社会优抚由国家财政负担，同时辅以社会捐助。
（二）社会保障基金的筹集
社会保障基金的筹集是指由专门的社会保障经办机构按照法律规定的计征对象和比例征收社会保障费（或税）的行为。社会保障基金征缴机构是负责社会保障基金的资金收缴工作的机构。社会保险费的征收机构由省、自治区、直辖市人民政府规定，可以由税务机关征收，也可以由劳动保障行政部门按照国务院规定设立的社会保险经办机构征收。
我国的社会保障基金主要来源于以下几个方面：一是社会保险费（或税），是指雇主和雇员缴纳的社会保障费或社会保障税。包括雇主按照雇员工资的一定比例向社会保障机构缴纳社会保险费（或税）和雇员按照自己收入的比例缴纳的社会保障费（或税）。二是政府财政支持，表现为在预算内拨付一定比例的社会保障基金、当其他渠道筹集的资金入不敷出时由财政拨款补充、对社会保障机构筹集到的基金实行免税和给予较高的利率优惠。《社会保险法》第65条规定，县级以上人民政府在社会保险基金出现支付不足时，给予补贴。三是社会保障基金的收入，是指每期盈余的社会保障基金用于投资等而取得的收入。四是社会捐赠，主要是慈善团体征集并用于社会救助和社会福利的资金。社会保障基金还可以来源于国际援助。
▶三、社会保障基金的支付
社会保障基金的支付是指社会保障基金的管理机构或经办机构，按照法律规定用社会保障基金向社会保障对象支付社会保障待遇和社会保障管理费用的行为。其中，社会保障待遇的支出是社会保障支付的重点，它是社会保障对象获得基本生活条件的来源，决定着保障对象的生活水平。我国的社会保障支出应当遵循统一管理、收支两条线、分账核算和依法支付等原则，确保正确使用社会保障基金，满足保障对象的基本生活需要。
（一）社会保障管理支付
社会保障管理是一种非营利性的活动，不能形成商品或者劳务出售，其管理费无法获得补偿，只能由社会保障基金来支付。社会保障管理费用和社会保障待遇支出之间存在着此消彼长的关系。因此，社会保障管理费用的支付应当限定为管理社会保障基金支付的必要、合理的费用，包括管理人员的工资、公务费、业务费、退休人员管理活动经费以及社会保障基金投资费等。如何减少社会保障管理费用是现在以及将来面临的重要挑战。
（二）社会保障待遇支付
社会保障待遇支付是社会保障基金支付的主要内容，保障对象只有取得法定资格、满足法定条件才能享受社会保障待遇。社会保障待遇支付的标准决定着保障对象取得何种程度上的物质帮助，因此在确定支付标准时，应当根据实际情况，以保障社会成员的基本生活为出发点和落脚点，并随着物价的上涨而作出相应的调整，以充分发挥社会保障的作用。
根据不同的标准，可以对社会保障待遇支付的形式做出不同的分类：实物形式和货币形式、一次性发放形式和多次发放形式、定期发放形式和不定期发放形式。实物形式是以向保障对象提供商品或者劳务的形式给付社会保障待遇、社会救助、社会福利。货币形式是社会保障待遇支付的主要形式，社会保险待遇给付完全采用货币形式。养老保险和失业保险多采用按月发放的形式，而工伤保险和社会优抚则一般采用一次性发放的形式。
（三）非给付性支付
社会保障基金管理费用和社会保障基金待遇支付均是实质意义上的支付，而社会保障基金的非给付性支付则是一种转移支付，包括转移支出、补助下级支出、上解上级支出和其他支出。转移支出是指社会保险对象跨统筹地区流动而转出的基金支出。补助下级支出是指上级经办机构拨付给下级经办机构的补助支出。上解上级支出是指下级经办机构上解上级经办机构的支出。其他支出主要是指财政部门核准开支的其他社会保险待遇性质的支出。
▶四、社会保障基金的运营
社会保障基金的保值增值成为社会保障基金管理的核心。社会保障基金运营是指社会保障主管机构或者受其委托的机构，为实现社会保障基金的保值增值，运用社会保障基金进行直接或者间接投资的行为。
（一）社会保障基金运营的原则
为实现社会保障基金保值增值的目的，确保社会保障制度功能的正确发挥，在社会保障基金的运营过程中应当要遵循以下原则：
1.安全性原则
安全性是社会保障基金运营过程中首要遵循的原则，安全性原则要求社会保障基金的投资应建立在低风险甚至无风险的基础上，尽量选择收益性最大化的投资形式。虽然投资活动不可避免地面临着风险，但如果社会保障基金面对高风险的投资，一旦发生投资损失，可能无法保证社会保障基金的支付需要，甚至动摇社会保障制度的根本。所以，社会保障基金的投资活动应当最大限度地降低运营风险。我国《社会保险法》规定，社会保障基金在保证安全的前提下，按照国务院的规定投资运营，实现保值增值。
2.效益性原则
效益性原则是指社会保障基金的运营应保持较高的收益，注重投资回报率。社会保障基金的保值增值最终依赖于收益，没有收益就不能保值，更谈不上增值。社会保障基金的运营必须获得经济效益。效益性原则要求除了经济效益之外，还要获得一定的社会效益，社会保障基金的运营应当与国家的宏观发展政策相一致，促进国民经济的发展。
3.流动性原则
流动性原则是指用于投资的资金在不发生价值减损的前提下可以随时变现，以满足随时支付社会保障待遇的需要。社会保障基金的性质决定着其随时可能面临各种突发状况，如果因为资金周转困难而达不到制度的目的，社会保障制度的价值也将遭受质疑，这与社会保障资金制度的建立目的是相悖的。不同的投资方式的表现能力是不同的，为了保证社会保障基金的随时支付，在进行投资之前必须仔细研究，确保投资资金的灵活性。
（二）社会保障基金的运营方式
目前，世界各国的社会保障基金的运营渠道主要有四种方式：一是存入银行，这种方式虽然可以充分地保证基金的安全，但获得的仅仅是利息收入，难以达到保值增值的目的。二是购买政府债券，这种方式风险较小，收益较高，是各国普遍采用的投资方式。三是购买股票和公司债券，这种方式的收益性较高，但是其要承担的风险也相应较大，在投资时必须谨慎。四是投资不动产，因为不动产的流动性较差，一般不采用这种方式。
我国社会保障基金的投资范围限于银行存款、买卖国债和其他具有良好流动性的金融工具，包括上市流通的证券投资基金、股票、信用等级在投资级以上的企业债、金融债等有价债券。社会保障基金理事会直接运作的社会保障基金的投资范围限于银行存款、在一级市场购买国债，其他投资需要委托社会保障基金投资管理人管理和运作并委托给社保基金托管人托管。社会保障基金的投资，应当符合下列规定：（1）银行存款和国债的投资比例不得低于50%，其中，银行存款的比例不得低于10%，在一家银行的存款不得高于社会保障基金银行存款总额的50%；（2）企业债券、金融债券的投资比例不得高于10%；（3）证券投资基金、股票投资的比例不得高于40%。
▶五、社会保障基金的监管
社会保障基金的监管是社会保障基金监管主体对社会保障基金的筹集、征缴机构的征收行为、社会保险经办机构的基金管理和支付行为、社会保障基金投资运营和托管情况实施的全程监督和管制。
（一）监管的原则
根据法律法规的规定，我国的社会保障基金的监管应当遵循以下原则：
1.法治原则
法律赋予社会保障基金监管机构监管的职责，监管机构应当在法律法规规定的范围内履行职责，任何单位和个人不得有凌驾于法律之上的行为，应当严格依法监管，切实保障监管行为的权威性和严肃性。
2.公正原则
监管机构的监管行为应当实事求是，公正地履行监管职能，以事实为依据，以法律为准绳。防止以权谋私，违规操作，损害社会保障基金安全和人民群众利益的行为发生。监管机构应当提高执法的透明度，对监管的内容作出规范，及时公布监管的结果，提高监管对象依法行政的意识。
3.谨慎性原则
社会保障基金的投资活动需满足安全性、效益性和流动性的要求，与此相适应，在监管的过程中，必须合理设计监管的标准，保证社会保障基金的投资活动能够顺利进行，同时又不用承担较高的风险。监管机构以强有力的行政监管体系为基础，建立严密适度的监管法规体系和科学规范的监管指标体系，运用先进的计算机技术，不断提高监管的质量和效率。
（二）社会保障基金的内部监管制度
社会保障基金的内部监督制度是一种自律制度，内部监管的主体是社会保障基金管理机构或经办机构，社会保障基金的内部监督主要体现在两个方面：
（1）信息披露。社会保障基金的来源应当向社会公布，社会保障基金的去向更应当向社会公开，同时，社会成员有权了解社会保障基金的投资管理活动。在社会保险费（或税）征缴的监管中，社会保险经办机构应当定期向社会公布社会保险费征收情况，接受社会监督。企业年金的受托人、账户管理人、托管人、投资管理人应当按照规定向监管机构报告企业年金的管理情况，并保证报告的真实性和完整性。
（2）内部控制制度。社会保障基金运营主体的内部控制制度是指社会保障运营机构对系统内部职能部门及其工作人员在履行社会保障基金管理服务职能及义务时进行规范、监控和评价的方法、程序、措施的总称，包括组织机构控制、业务运行控制、基金财务控制、信息系统控制等方面。
（三）社会保障基金的外部监管制度
社会保障基金的外部监管主要是行政监管。政府的有关行政管理部门按照各自的管理职能，代表国家对社会保障基金的运行情况实施监督。《社会保险法》对不同的社会保险基金的关系主体设置了不同的监管主体。各级人民代表大会常务委员会听取和审议本级人民政府对社会保险基金的收支、管理、投资运营以及监督检查情况的专项工作报告，组织对本法实施情况的执法检查等，依法行使监督职权。县级以上人民政府社会保障行政部门应当加强对用人单位和个人遵守社会保险法律法规情况的监督检查。财政部门、审计机关按照各自职责，对社会保障基金的收支、管理和投资运营情况实施监督等。
1.监管的权利
社会保险行政部门对社会保险基金实施监督检查，有权采取下列措施：（1）查阅、记录、复制与社会保险基金收支、管理和投资运营相关的资料，对可能被转移、隐匿或者灭失的资料予以封存；（2）询问与调查事项有关的单位和个人，要求其对与调查事项有关的问题作出说明、提供有关证明材料；（3）对隐匿、转移、侵占、挪用社会保险基金的行为予以制止并责令改正。
监督机构及其监督人员在履行职责时，享有下列权利：（1）要求被监督单位提供或报送社会保险基金预算或财务收支计划、预算执行情况、决算、财务报告以及其他与社会保险基金管理有关的资料；（2）查阅被监督单位与社会保险基金有关的会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与社会保险基金管理有关的资料；（3）就监督事项向有关单位和个人进行调查，并取得有关证明材料；（4）对被监督单位隐匿、伪造、变造会计凭证、会计账簿、会计报表以及其他与社会保险基金管理有关资料的行为予以纠正或制止；（5）对被监督单位转移、隐匿社会保险基金资产的行为予以纠正或制止；（6）对被监督单位违反社会保险基金管理法律法规的其他行为予以纠正或制止。
2.监管的方式
监督机构实施监督时，应当由两名以上监督人员共同进行。社会保险基金监督方式包括现场监督和非现场监督。监督机构应当制定年度监督计划。年度监督计划要明确现场监督的地区或单位的比例，并抄送同级财政、审计部门。
（1）现场监督。现场监督是指监督机构对被监督单位社会保险基金管理情况实施的实地检查。现场监督分为定期监督、不定期监督和按《社会保险基金监督举报工作管理办法》的规定受理的举报案件查处。通过现场监督，监督机构能够及时掌握有关基金运营的详细信息，有利于发现其隐藏的问题，并对被监督主体的财务状况和遵纪守法情况作出客观的评价。
（2）非现场监督。非现场监督是指监督机构对被监督单位报送的社会保险基金管理的有关数据资料进行检查、分析。监督机构通过非现场监督，依靠经办机构和有关机构报送的数据，进行全面地分析、预测并加以管制。非现场监督分为常规监督和专项监督。常规监督通过被监督单位按监督机构的要求定期报送有关数据进行；专项监督通过被监督单位按监督机构的要求报送专项数据进行。在非现场监督过程中发现被监督单位存在严重违法违纪问题的，应实施现场监督。