恐怖主义对上合成员国和中国新疆稳定构成的威胁
20世纪中后期，恐怖主义出现蔓延势头。随着苏联解体，中国西部、俄罗斯及中亚的民族分裂主义、宗教极端主义和恐怖主义相互勾结，从高加索到中亚、中东、南亚、中国新疆已成为恐怖活动高发地带。“东突厥斯坦解放组织”参加了车臣非法武装反中央政府行动，车臣非法武装分子也向“东突解放组织”提供武器弹药和军事教官，并参与了塔什干的爆炸事件。车臣战争中被打死和打伤的武装分子中有“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”成员，阿富汗昆都士被俘的塔利班战俘中也有“东突厥斯坦伊斯兰运动”分子，“上合组织成员国已处于打击滋生恐怖主义的宗教极端主义最前沿”。[26]
（一）恐怖主义对俄罗斯构成的威胁
苏联解体以来，俄罗斯鞑靼斯坦、印古什、车臣和卡拉恰伊—切尔克斯等地的激进伊斯兰组织开始日趋活跃，实施旷日持久的恐怖活动，企图在北高加索建立伊斯兰国家，使俄罗斯一直饱受着恐怖主义带来的威胁。1995年6月，车臣匪首阿尔比·巴拉耶夫带领200余名非法武装分子潜入俄罗斯南部布琼诺夫斯克市，以要挟俄罗斯中央政府停止进攻格罗兹尼为目的，劫持了1000余名政府工作人员、医院医生、护士和病人。1996年，车臣非法武装头目拉杜耶夫及其600余名非法武装分子冲入基兹利亚尔市，将3000名医护人员及居民劫为人质，要求俄罗斯中央政府从车臣退兵。“9·11”后，中亚的所谓“伊斯兰国际”和“伊斯兰解放党”（伊扎布特）等伊斯兰原教旨主义团伙从费尔干纳盆地经哈萨克斯坦向穆斯林居民占多数的俄罗斯一些地区潜入，并与俄罗斯境内非法宗教极端团伙勾结，频频制造事端，给俄罗斯带来极大的安全威胁。
2002年，俄罗斯接连发生达吉斯坦首都马哈奇市副市长阿利耶夫被害、达吉斯坦卡斯皮市庆祝卫国战争胜利纪念日会场爆炸、莫斯科轴承厂文化宫大规模劫持人质等恶性恐怖事件，累计造成死伤近千人。2003—2011年，俄罗斯又接连发生达吉克斯坦铁轨被炸、军营被袭、车臣纳德捷列奇诺耶区政府大院、车臣古杰尔美斯区、北奥塞梯共和国别斯兰市第一中学大规模劫持人质、莫斯科地铁爆炸、莫斯科多莫杰多沃机场爆炸等极端恐怖事件，造成近千名人员死伤。显然，“滋生恐怖主义威胁的地区距俄罗斯国界很近，比欧美国家要近得多”。[27]近年来，“车臣问题已超出俄罗斯内部事务范畴，与维吾尔及其他恐怖主义分子相似，车臣恐怖分子已经分散至全世界，从事恐怖及收集资金等活动”。[28]
（二）恐怖主义对中亚成员国的困扰
随着苏联解体，中亚的泛突厥主义、泛伊斯兰主义、伊斯兰原教旨主义以及极端民族主义重新抬头，并成为滋生恐怖主义、分裂主义和极端主义的温床，对中亚国家世俗政权构成严重威胁。
一是中亚边境大多“有边无防”。中亚国家地形复杂，大多处在山区或丘陵地带，沟壑纵横、洞穴林立、地形险峻，易于匪徒、不法分子和恐怖组织藏身。乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦三国交界的费尔干纳盆地历史上就是匪徒经常出没的地方，加之该地区民族间旧怨新仇难解、冲突不断，这一“三不管”地带已成为“三股势力”栖身藏匿的理想之地。苏联解体后，“独联体国家间边防管理松散，不仅中亚国家间有边无防，俄罗斯同中亚国家特别是与哈萨克斯坦（边界）也是如此”。[29]中亚地区复杂的地貌给恐怖组织及其成员活动提供了天然屏障和毒品走私通道，阿富汗向外6条主要毒品走私通道中亚即占4条，其65%以上毒品走私也是经由中亚走向欧洲等地。乌兹别克斯坦、塔吉克斯坦和土库曼斯坦分别与阿富汗有数百甚至上千公里边界，三国兵力有限，边界防守十分脆弱。
二是中亚伊斯兰恐怖主义猖獗。历史上，中亚就是伊斯兰原教旨主义最易滋生和主要的活动地区。随着苏联解体，“阿克拉米亚”组织、伊斯兰宣教会、塔吉克斯坦伊斯兰复兴党和乌兹别克斯坦伊斯兰运动等中亚伊斯兰组织更趋活跃。乌兹别克斯坦伊斯兰运动的头目很早就参与了塔吉克斯坦内战并和地区圣战组织联合。20世纪90年代，当乌兹别克斯坦政府对该伊斯兰地下组织严打后，其头目流亡到塔吉克斯坦和阿富汗。[30]1990年11月和2000年8月，“东突厥斯坦伊斯兰运动”与“乌兹别克斯坦伊斯兰运动（简称‘乌伊运’）”两次策划了乌兹别克斯坦和吉尔吉斯斯坦南部地区的武装叛乱。1996年，以塔希尔·尤尔达舍夫为首的乌兹别克斯坦宗教极端分子联合一些被乌兹别克斯坦政府取缔的党派和伊斯兰组织成立了“乌兹别克斯坦伊斯兰复兴运动”。1999年初，本·拉登会见“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”代表，并允诺向其提供200万美元的活动经费，支持其开展颠覆乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦等中亚国家现存世俗政权活动。2001年5月，“乌伊运”在阿富汗马扎里沙里召开有车臣和维吾尔族分裂分子参加的会议上，将该组织改称“突厥斯坦伊斯兰党”。尽管中亚各国对伊斯兰复兴及其政治化一直保持高度警惕，特别是哈萨克斯坦、乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦对其实施严控和打压政策，但伊斯兰激进势力活动在中亚依然十分猖獗。[31]
2002年9月，中亚“东突”组织、“维吾尔国际联盟”和“维吾尔斯坦解放组织”在哈萨克斯坦合并为“维吾尔斯坦人民党”。2003年2月，被上合组织成员国反恐行动重创的“乌伊运”残余分子与中亚其他恐怖和极端组织合流，成立了“中亚伊斯兰运动”（又称“突厥斯坦伊斯兰运动”），继续将推翻中亚世俗政权、建立“哈里发国家”作为最终行动目标。此间，土耳其的一些民族极端分子为实现其突厥民族世界领袖的梦想，也不遗余力地在中亚国家煽动“泛突厥主义”思潮。2005年10月，伊斯兰圣战组织还曾密谋以自杀式爆炸袭击中国驻吉尔吉斯斯坦使馆及人员。2006年9月，“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”头目塔希尔·尤尔达舍夫公开向乌兹别克斯坦总统卡里莫夫、塔吉克斯坦总统拉赫蒙和吉尔吉斯斯坦总统阿卡耶夫宣战，扬言要与三国当权者斗争到底，直到其完全接受伊斯兰沙里亚法，[32]并将“被卡里莫夫囚禁的穆斯林同胞”解救出来，建立政教合一的“哈里发”政权为止。2009年以来，随着全球政治、安全和经济形势动荡起伏，以及美国宣布要从伊拉克和阿富汗撤军引起的连带效应，中亚“三股势力”蛰伏后再次进入活跃期，连续制造了一系列恐怖袭击事件，中亚反恐形势再趋严峻。
三是中亚成员国长期饱受恐怖主义危害。早在2002年以来，哈萨克斯坦的激进分子即与“中亚圣战联盟”和“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”内外勾结，连续在哈萨克斯坦南部制造多起暗杀事件。2004年，阿拉木图市中心连续发生手提箱爆炸、东哈州塞米巴拉金斯克市“额尔齐斯宾馆”爆炸、祖国党阿拉木图总部大楼附近炸弹爆炸等恐怖事件，导致多人伤亡。2011年以来，哈萨克斯坦的安全形势再度恶化，接连发生阿克托别市阿克纠宾斯克州国家安全局大楼内自杀式爆炸、阿斯塔纳市国家安全委员会办公楼前汽车式炸弹爆炸、卡拉干达州巴尔喀什市监狱囚徒集体持枪越狱未遂、南部江布尔州首府塔拉兹市系列枪击和爆炸等10余起针对国家执法机构和执法人员的恐怖袭击和极端事件，造成数十人死伤。尤其是西南部扎纳奥津发生的数月罢工演变成的大规模骚乱，造成十余人死亡，近百人受伤，不少建筑物被烧，直接损失近1400万美元。2012年上半年，哈萨克斯坦阿拉木图再度发生系列爆炸、防哨所被烧等恶性事件。
乌兹别克斯坦一直是中亚受恐怖主义威胁较为严重的国家，1992—2004年，“乌伊运”和“伊斯兰解放党（“伊扎布特”）等极端恐怖暴力组织连续制造了针对卡里莫夫总统的连环式爆炸、纳曼干市袭击执勤警察、塔什干市中心国会大厦、国家银行、警局等重要机构连环式爆炸、塔什干州扬吉阿巴德区武装袭击当地居民和警察、袭击边防哨所、塔什干及布哈拉等地连环式自杀式爆炸和武装袭警，“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”20余名女性狂热分子拒捕同时引爆炸弹集体自杀、塔什干使馆区3起连环式爆炸等恶性恐怖爆炸袭击事件，造成百余人伤亡。2005年5月，“伊扎布特”分支“阿克罗米亚”一手策划了安集延骚乱事件。近年来，又有数百名“乌兹别克斯坦伊斯兰运动”组织成员从阿富汗北部城镇默扎尔埃谢里夫和昆都士的营地潜入塔吉克斯坦费尔干纳地区蓄积力量，伺机进入乌兹别克斯坦进行颠覆活动。
吉尔吉斯斯坦长期遭受恐怖主义威胁，“9·11”事件前，“伊斯兰圣战组织”和“乌伊运”等恐怖组织在其境内就十分活跃，1998年初连续制造多起暗杀国家安全机关官员的恶性案件和南部奥什爆炸事件。1999年7月，乌兹别克斯坦的伊斯兰极端武装分子在塔吉克斯坦反对派联盟和阿富汗塔利班支持下，从塔吉克斯坦卡尔姆地区进入吉尔吉斯斯坦南部地区，袭击了吉尔吉斯斯坦边境哨所，随后绑架了从巴特肯派出的以阿克木为首的官方谈判小组成员，制造了震惊中亚的“巴特肯事件”。1999年8月，“乌伊运”武装分子在南部奥什地区先后劫持吉尔吉斯斯坦内务部部长萨姆科耶夫和4名日本地质专家为人质，并围困5个居民点，以此要挟吉当局放行其武装分子进入乌兹别克斯坦境内，并要求乌兹别克斯坦政府“无条件释放在押的5万名伊斯兰兄弟”。2000年以来，“东突”恐怖组织又连续制造绑架新疆商人、纵火烧毁比什凯克“中国商城”、暴力袭击中国赴吉尔吉斯斯坦处理绑架和纵火案工作组成员、枪杀新疆克孜勒苏柯尔克孜自治州外办主任和中国驻吉尔吉斯斯坦外交官、袭击吉尔吉斯斯坦政府军、19名新疆乘客遭枪杀并被焚烧、南部奥什外汇兑换点爆炸、吉尔吉斯斯坦内务部打击职业犯罪局长和司法部惩治执行总局局长被袭击身亡等一系列重大恐怖袭击和极端事件。
塔吉克斯坦是屡遭恐怖袭击的国家，“塔吉克斯坦伊斯兰复兴运动”“乌伊运”“伊斯兰解放党”（伊扎布特）等对塔吉克斯坦已构成严重威胁，而戈尔诺－巴达赫尚自治州是伊斯兰势力最为活跃的地区。1990年6月成立的“塔吉克斯坦伊斯兰复兴党”（“塔吉克伊斯兰运动”）是“中亚伊斯兰运动”在塔吉克斯坦的分支，其骨干力量均系伊斯兰原教旨主义分子，其组织宗旨是捍卫伊斯兰教义，并使其成为塔吉克斯坦的国教，最终建立伊斯兰神权国家。1993年3月，“塔吉克斯坦伊斯兰复兴党”在阿富汗北部的塔卢坎成立流亡政府，公开组织非法武装与塔吉克斯坦政府武装对抗，在阿塔边境制造冲突，潜入塔吉克斯坦内地实施暗杀、抢劫和绑架等恐怖活动。1997年4月30日，塔吉克斯坦总统拉赫蒙在苦盏市视察时遭恐怖分子刺杀受伤。虽然1997年塔吉克斯坦政府与反对派签订和平协议，并于1999年11月以修改宪法形势承认“塔吉克斯坦伊斯兰复兴党”为塔吉克斯坦的合法组织，但该党的一些极端主义分子仍与国际上的恐怖组织保持着密切联系，并在塔吉克斯坦境内继续制造刺杀拉赫蒙总统和政府官员、绑架劫持人质等恐怖活动。1998年7月，联合国驻塔吉克斯坦4名观察员遭恐怖分子袭击身亡。1998年9月，塔吉克斯坦政府第一副总理拉蒂菲在杜尚别遭恐怖分子刺杀身亡。2000年“伊斯兰解放党”在杜尚别一座朝鲜族新教教堂制造爆炸案，导致9人死亡，30多人负伤。2001—2012年，塔吉克斯坦又连续发生总统顾问被恐怖分子杀害、4名地方安全机构官员和15名德国农业技术人员遭劫持、内务部第一副部长和文化部长被杀、巴特肯区边境哨所连续两年遭袭、前国家安全委员会副主席遇袭身亡等恶性恐怖事件。
（三）恐怖主义对中国新疆稳定构成的威胁
中国长期遭受恐怖主义威胁，尤其是新疆民族分裂分子和宗教极端分子与境外“东突厥斯坦伊斯兰运动”等“东突”势力内外勾结，在新疆和内地制造一系列恐怖活动，严重威胁着中国国家安全及西部地区的和平与稳定。
19世纪中后期，西方列强一度把中国新疆称作“东突厥斯坦”。20世纪初，中国新疆少数民族分裂分子和宗教极端势力在国际反华宗教极端组织的支持和鼓噪下，开始将“东突厥斯坦”这一不规范的地理名词政治化，并狂称“东突厥斯坦”自古以来就是一个独立的国家，进而提出荒谬、蛊惑人心的重建政教合一的“东突厥斯坦国”口号，企图把新疆从中国分裂出去。1933年，沙比提大毛拉等民族分裂分子在喀什建立所谓“突厥斯坦伊斯兰共和国”，但数月即宣告垮台。1944年，狂热的泛伊斯兰分裂分子艾力罕·吐烈窃取反盛世才和国民党反动统治“三区革命”领导权后，在伊宁再度宣布成立所谓的“东突厥斯坦共和国”临时政府，自任主席，并于1945年1月公然宣称脱离中国。在“三区革命”领导人阿合买提江·阿巴索夫以及时任国民党西北行营主任兼新疆省主席的爱国将领张治忠等爱国人士共同努力下，1946年1月，各方签订《和平条款》，取消了所谓的“东突厥斯坦共和国”，恢复了伊犁、塔城和阿山三个专区建制。1949年9月，在新疆和平解放和随即人民解放军进行的平叛行动后，新疆极少数民族分裂分子和部分逃到境外的叛乱武装头目仍在不断制造事端，试图将新疆从中国分裂出去。
随着苏联解体，国际和地区恐怖势力及其跨国犯罪组织不断从俄罗斯和中亚国家向中国新疆渗透，与中国境内“东突”恐怖分子共同策划一系列贩毒、走私武器、洗钱、绑架勒索等犯罪活动。中国境内外的新疆分裂势力也趁机与国际和地区恐怖组织沆瀣一气、相互勾结，不断制造分裂新疆的活动。1992年2月5日，新疆乌鲁木齐市发生系列汽车爆炸事件，造成3人死亡、9人重伤、14人轻伤，成为20世纪90年代以来中国境内第一起暴力恐怖袭击事件。1996年新疆连续发生库车县阿拉哈格镇4户维吾尔族基层干部家人被杀、全国伊斯兰教协会常委阿荣汗·阿吉和儿子被恐怖分子砍成重伤、一居民家庭成员除4岁儿童被藏匿幸免遇难，其余3人全部被害等严重恐怖事件。1997—1999年，“东伊运”派遣乌斯曼伊米提、买买提·热曼等12名暴力恐怖分子潜入中国境内发展组织成员1000余人，秘密建立10多处训练点，购置化学原料、制造炸药和爆炸装置5000余枚，培训恐怖分子150多名，先后制造了伊宁打砸抢骚乱、乌鲁木齐公共汽车爆炸、乌鲁木齐“5·23”系列纵火、和田地区墨玉县“12·14”暴力恐怖杀人、乌鲁木齐市“2·4”抢劫杀人以及和县开枪杀害民警等一系列暴力恐怖案件，造成民众生命和财产重大损失。1990—2001年，中国境内外“东突”势力在中国境内共实施了200余起爆炸、暗杀、纵火、投毒、袭击、骚乱和暴乱恐怖事件，造成新疆各族群众、基层干部、宗教人士等160余人死亡，440余人受伤。[33]
“9·11”事件后，境外“东突”组织分裂新疆的活动再趋活跃，“东突厥斯坦伊斯兰运动”（简称“东伊运”）已成为“基地”组织和塔利班武装组织的重要组成部分，本·拉登明确向“东伊运”领导下达指令，要求其在乌兹别克斯坦、吉尔吉斯斯坦和塔吉克斯坦以及中国新疆发动恐怖袭击、制造混乱。塔利班武装组织专门在其突厥斯坦军中设立由新疆“东突厥斯坦伊斯兰运动”分子组成的中国营。在此背景下，“东伊运”与“基地”组织和“乌伊运”等恐怖组织相互勾结，频频发布视频，鼓吹暴力极端思想，又连续在新疆制造了一系列针对中国政府官员和公民的暴力恐怖事件。2002年9月11日，“东伊运”被联合国认定为恐怖组织。2006年11月“世维会”在慕尼黑召开“二大”，制订了50年最终实现“东突厥斯坦独立”的战略计划。2008年以来，“基地”组织公开声称要成立“基地在中国”组织，并指示“东伊运”在中亚先期招募成员，然后潜入中国新疆制造事端。北京奥运会期间，“东突”势力接连制造飞机爆炸未遂、武装分子驾车袭击喀什公安边防军人以及库车县爆炸等恶性恐怖案件。
2009年7月5日，“世维会”借韶关“6·26”事件煽动不明真相的维族同胞在乌鲁木齐市制造一起大规模打砸抢烧严重暴力事件，造成197人死亡，1700多人受伤，331个店铺和1325辆汽车被砸，众多市政公共设施被损，使新疆投资环境遭到严重破坏、旅游业受到极大冲击。乌鲁木齐“7·5”事件成为新疆自新中国成立以来造成人员伤亡最多、财产损失最严重、社会影响最大的一次暴力犯罪事件，其幕后策划者的目的是在新疆制造民族对立和社会动荡、破坏改革开放，破坏新疆的政治稳定、经济发展和社会安宁的大好局面。
事发后，新加坡南洋理工大学政治暴力与恐怖主义国际研究中心教授罗恩·古纳拉特纳表示，“东伊运”在“7·5”事件前后一直在暗中挑拨汉族和维吾尔族人之间的仇恨，并通过各种宣传手段对暴力行为煽风点火。[34]“东伊运”还涉嫌在北京奥运会前在中国新疆和其他地区策划恐怖事件。“7·5”事件表明，“东伊运”组织已经对中国新疆和中亚地区构成巨大的现实威胁。而民族分裂组织“世界维吾尔代表大会”暗中与国际恐怖组织“东突厥斯坦伊斯兰运动”有着千丝万缕的联系。“‘世维会’中有相当多的人同情甚至支持‘东伊运’”。鉴于“‘7·5’事件已经具有明显的恐怖主义性质”，古纳拉特纳建议上合组织须加强地区反恐合作，建立统一的恐怖分子信息数据库，共同增强维护地区安全的能力。[35]《欧洲时报》官网也称，世界知名反恐专家和国际组织承认，国际恐怖主义势力已经对中国新疆乃至中亚地区构成重大安全威胁。[36]上合组织秘书长博拉特·努尔加利耶夫在接受记者采访时表示，中国新疆地区的局势稳定与否，对周边地区特别是中亚地区的总体稳定将产生重要影响。“7·5”事件的不良影响不仅体现在新疆局势上，也会波及周边国家。[37]