一、存在的问题
纵观上海合作组织发展史，尽管政治安全合作一直是最为顺畅的领域，但即使这样，这一领域也仍然或多或少地存在一些需要解决的问题。正如哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫所言，对上海合作组织来说，后危机世界带来的不仅仅是新的机遇和成员国对全面合作的渴望，还有新的风险、挑战和威胁。[134]
（一）内部的制约因素
1．中俄在上海合作组织“定位”上的偏差掣肘“双引擎”同速运行。俄罗斯精英并不否认，俄罗斯与中国在上海合作组织争夺的不仅仅是各成员国经济主导权，两国对上海合作组织的主要任务看法也不尽相同。[135]中方普遍认为，安全和经济合作相辅相成、二者缺一不可地成为上海合作组织持续发展的两个重要支柱。俄方普遍坚持，上海合作组织的“政治成分和安全问题应高于经济成分”；[136]俄罗斯有精英甚至提出，“应将上海合作组织打造成包括中印在内的‘新华约’来抵制北约和西方”。“俄罗斯左翼力量试图建立从白俄罗斯到中国包括印度在内的反西方军事政治联盟”（这与普京提出的建立‘稳定弧’构想相悖——原作者注）。[137]俄罗斯常驻上海合作组织大使维塔利·沃洛彼耶夫强调，上海合作组织宪章规定有发展防御领域合作条款。“上海合作组织本来就该成为一个军事联盟，尤其是要变成一个类似某种军事集团的东西。”[138]乌克兰危机以来，俄罗斯有专家还提出建立有上海合作组织参与的“临时集群”设想，以应对“伊斯兰国”与塔利班武装团伙媾和对中亚边界以南的恐怖主义的挑战。[139]然而，中方却鲜有将上海合作组织变成类似北约的军事政治组织的声音。
2．成员国不尽相同的对外政策制约政治安全合作的发展。虽然成员国对上海合作组织的总体发展目标认知趋同，但各方在政治安全领域的具体合作项目上的利益诉求并非总是一致。由于成员国在政体、文化、历史、综合国力、经济发展阶段、抵御不利战略环境，以及应对突发外交风险能力等方面存在差异，加之彼此间的错综复杂关系、政治和经济上的矛盾，导致各方对上海合作组织的共同利益、超国家价值观及发展方向有着不同的解释，不利于上合组织作为一个一体化机构的形成，无法在后危机世界条件下获得大力和有效发展。[140]中俄拥有强大的综合国力支撑，两国的对外政策旗帜鲜明。中亚成员国资源有限，普遍奉行大国平衡的外交政策。在对美国发动的伊拉克战争问题上，“俄中绝对反对。哈萨克斯坦、吉尔吉斯斯坦、塔吉克斯坦却在维护国际法框架内持中立立场。乌兹别克斯坦则无条件地彻底支持美国的军事行动”。[141]在敦促美国及北约国家从中亚撤军问题上，虽然2005年6月成员国在阿斯塔纳举行的上合组织峰会上达成共识，随后，乌兹别克斯坦议会上议院（参议院）做出要求美军在年底前撤出汗阿巴德空军基地的决定，然而，在美国的威逼利诱下，吉尔吉斯斯坦新政府却没能兑现其上台伊始以及后来的相关承诺，最终与美国签署了将马纳斯空军基地更名为“国际过境转运中心”的变相保留美军基地续约协议。为此，俄罗斯有专家分析称，由于成员国间的相互信任不足，限制了上海合作组织预定目标的成功实现。上海合作组织成员国不愿激怒美国和整个西方的立场是使该组织成为一个真正有行动能力的地区机构的主要绊脚石。[142]
3．上海合作组织对极端事件的集体反应能力较弱。地区安全组织的地位令上合组织需要为存在于其地理区域的冲突承担责任。[143]然而，2005年3月爆发的吉尔吉斯斯坦“颜色革命”令上海合作组织措手不及。2010年4月发生的吉尔吉斯斯坦戏剧性事件也对上海合作组织构成“严峻挑战”。[144]哈萨克斯坦总统纳扎尔巴耶夫坦言，上海合作组织应就本地区潜在的热点问题采取预防措施。当时，虽然“我们注意到吉尔吉斯斯坦的冲突，可是，上海合作组织却无能为力”。[145]基于吉尔吉斯斯坦的民族矛盾较深、反对派街头夺权成为惯性的实际情况，吉尔吉斯斯坦能否经得起长期的“维稳”考验，不能不说是对上海合作组织能否妥善应对该国或发生第三次社会“动乱”的严峻挑战。此外，中亚成员国普遍面临“老人政权”临近交接考验。目前“除吉尔吉斯斯坦，中亚尚未形成普遍的反对派来改变集权体制”。[146]虽然卡里莫夫总统逝世后乌兹别克斯坦的最高权力实现平稳交接，然而，哈萨克斯坦和塔吉克斯坦仍处于“政治上层交接班时候”，对两国来说，如何“维护稳定、维护现权力机构及其政治制度问题已变得越来越现实”。[147]不管中亚成员国当政者多么期待上海合作组织能在其政权岌岌可危的关键时刻出手相助，阿坦巴耶夫总统甚至还准备在上海合作组织峰会发言时请求成员国元首发表专门声明，支持吉尔吉斯斯坦现政权及其他本人，以便在与反对派的斗争中巩固自己的地位。[148]然而，无论过去、现在乃至将来，上海合作组织对类似于2005年和2010年吉尔吉斯斯坦反对派推翻该国现政权引发的社会动乱或都将“束手无策”。上海合作组织并不是一个具有“超级”职能的组织，它不可能对主权国家反对派发动民众挑战当局权威的行为武装入境干预。2017年12月，俄罗斯国际事务理事会在年终报告中强调，后苏联地区仍有安全风险，无法排除某个中亚国家发生政治危机的可能性。[149]
4．印度与中巴的历史纠葛和现实矛盾影响上海合作组织的和谐氛围。印度刚一完成“转正”最后程序即向中方发难。2017年6月，印度边防军携带武器和工程设备突然在中印边界锡金段越过边界线进入中方境内，阻挠中国边防部队在洞郎地区的正常活动，导致双方军队对峙70余天，两国几近濒临战争边缘。而且，印度在联合美日澳战略挤压中国方面也动作不断。就在印中边界冲突持续紧张之际，印度高调同美日两国在印度孟加拉湾附近海域举行史上规模最大的“马拉巴尔”军事演习。9月，莫迪总理在日本首相安倍晋三访问新德里期间表示，印度要将“东进政策（Act East Policy）”与安倍的“自由与开放的印太战略（Free and Open Indo–Pacific Strategy）”对接，并建立“印日向东行动（Act East Forum）论坛。印度还与新加坡和伊朗先后签署海军协议和租用恰巴哈尔港的协议。印新双方可以临时使用对方的海军设施以及相互给予后勤支持。2018年2月，莫迪总理不顾中方反对窜访两国有争议地区，引起中方严正交涉。印方还一边要求各级官员不要参与达赖逃亡60周年的所谓纪念活动，一边却公开宣称对达赖的政策保持不变，他拥有在印度开展宗教活动的自由。4月，印度举行了史上最大规模的旨在验证自身军事实力的代号“空中力量”（Gagan Shakti）全天候军事演习，3天里出动了1万架次的作战飞机升空，以检验其在飞机数量有限情况下进行高强度的作战能力。
印度与巴基斯坦的冲突和矛盾不断。印巴的边界冲突由来已久并成频发态势。据巴方统计，仅2017年上半年，因印巴边防军交火造成的克什米尔地区平民死亡人数即达832人，超过3000人受伤。2018年1月，印巴边防军在边境地区爆发的武装冲突导致双方各有4名和3名士兵死亡，导致两国的边境冲突进一步升级。巴基斯坦总理阿巴西要求印度严格遵守两国2003年签署的停火协议。联合国秘书长古特雷斯也紧急呼吁，印巴应通过对话方式解决领土争端，避免交火造成更多伤亡。
（二）来自外部的干扰
美国等西方保守势力一直用有色眼镜看待上海合作组织，尤其是随着上海合作组织的不断发展壮大，一些抱有冷战思维的西方政客更是将其视为“非西方的政治力量”，对上海合作组织的某些意志和行为无端猜忌、百般提防。[150]
首先，西方保守势力难以改变对上海合作组织的固有偏见。尽管上海合作组织从成立伊始即宣布其不是军事集团，它的建立不针对任何国家和集团，而是一个开放的地区性合作组织。但西方一直对此持有偏见，认为上海合作组织具有地缘政治色彩。随着某些所谓“国际名声不好”的国家不断要求加入上海合作组织，更加剧了西方某些人士对该组织的偏见。何况，上海合作组织所寻求的构建多极、公平合理的世界秩序与美国徐图保持其长期主导的原有世界秩序战略相悖；所秉持的在国际关系中坚持“互信、互利、平等、协作”安全观，以及尊重所有国家利益和不可分割的世界安全空间理念与西方保守势力的冷战思维格格不入；所坚持的在国际和地区热点问题上应发挥联合国主导和协调作用的主张，更是与美国和北约在一些问题上绕开联合国单独行事背道而驰；所崇尚的和平友好、互利合作精神与美国等西方国家的“集团思维”和强权政治严重对立。上海合作组织一贯呼吁国际社会应尊重各国国家主权和独立、政治和社会制度多样性，这客观上也对西方的价值观构成挑战。[151]而且，遏制美国对中亚的扩张也是上海合作组织不言的任务。“上海合作组织事实上是一支制衡美国在中亚影响的力量”，其“地区反恐机构的建立使美国和上合组织在中亚地区军事领域中形成了竞争局面”。[152]有赖于可以在中亚地区推动自主立场的政治分量和巨大的军事分量，有人常说上海合作组织是反美机构，还说它是一种与北约对抗的机构。[153]西方新闻评论界也不时贬低上海合作组织，认为它缺乏凝聚力以及拥有令人可怕的地区势力，在它们看来，上海合作组织不值得打交道。[154]2005年，上海合作组织以声明形式要求美国和北约确认多国部队从中亚撤军时间表，更使西方人士确信，其并不是西方社会所愿意看到的组织。英国皇家国际问题研究所亚洲项目高级研究员凯利·布朗说得直白，由于上海合作组织是属于少有的几个没有美国参与并发挥作用的国际组织之一，其对西方来说是个不易确定、甚至引发疑虑的组织。[155]
其次，地区安全形势隐忧依在。中国长期面临境内外“东突”势力、恐怖主义、邪教以及跨国犯罪团伙的威胁，“泛伊斯兰主义”和“泛突厥主义”等伊斯兰极端思想和民族分裂思潮不断向中国渗透和传播。2013年10月，北京发生自杀式驾车暴力撞击天安门金水桥护栏的恐怖袭击事件，造成5人死亡，38人受伤。2014年3月，昆明火车站发生严重暴恐事件，造成29人死亡，143人受伤。2014年4月以来，新疆乌鲁木齐火车南站、沙依巴克区公园北街早市、喀什市莎车县接连发生恐怖袭击事件，造成死伤200余人。2015年9月，阿克苏地区拜城县一座煤矿发生暴力袭击民警事件，造成11名群众死亡、18人受伤，3名民警和2名协警牺牲。此间，中国警方破获组织、运送和偷越国境案件262起，抓获涉嫌偷越国境犯罪嫌疑人800余人，其中部分嫌疑人供认其是企图出境参加“圣战”的宗教极端分子。
俄罗斯长期遭受恐怖爆炸、人质绑架以及跨国有组织犯罪和毒品走私威胁，恐怖暴力事件持续不断。2013年1月至2月，达吉斯坦哈萨维尤尔特市连续发生汽车爆炸事件，造成包括3名警察死亡，10余人受伤。2017年4月，俄罗斯圣彼得堡地铁发生恐怖爆炸事件，造成14人死亡、50多人受伤。此后，警方成功阻止多起严重恐袭事件的发生，包括恐怖分子原定在莫斯科和圣彼得堡制造的恐袭。[156]
中亚极端宗教组织不断利用民众对当地社会贫富差距拉大的不满扩充实力、频频制造恐怖极端事件。2012年3月，哈萨克斯坦安全部队在阿拉木图挫败一起系列炸弹爆炸袭击事件。7月，塔吉克斯坦戈尔诺—巴达赫尚自治州参谋长阿卜杜拉·纳扎罗夫少将遇刺身亡，在塔吉克斯坦政府军随后的清剿军事行动中，有12名军人死亡，30名武装分子被击毙。2016年8月，吉尔吉斯斯坦的安全形势再度恶化，中国驻比什凯克的大使馆遭到受命于“努斯拉阵线”组织（已更名为“征服阵线”，JFS）的“东突”恐怖分子实施的汽车炸弹袭击，造成1死3伤。种种迹象表明，中亚的伊斯兰革命党、乌兹别克斯坦伊斯兰运动等宗教极端组织与阿富汗塔利班基地组织相互勾结，严重影响着中亚地区的安全与稳定。
印度的安全形势更是令人堪忧，不断受到恐怖分子的袭击，恐怖袭击事件频发。2016年以来，印度伯坦果德空军基地、阿萨姆邦科克拉贾尔县、乌里镇、印控克什米尔讷格罗达附近的陆军基地接连发生恐怖袭击事件，造成近30人丧生和数十人受伤。巴基斯坦也接连发生帕夏汗大学、西南部奎达一所医院（遭ZS式炸弹袭击）和南部俾路支省胡兹达尔地区爆炸恐袭事件，造成百余人死亡和百余人受伤。2017年，两国又连续发生印度中央邦首府博帕尔开往乌贾因的火车发生炸弹爆炸导致10人受伤，3人受重伤事件。巴基斯坦也接连发生东部旁遮普省首府拉合尔市、南部信德省城镇塞万赫沙利夫清真寺、西北部帕拉奇纳尔等地区暴力恐袭事件，造成超过100人死亡，数百人受伤。
最后，长期面临阿富汗动荡局势的考验。如何应对阿富汗持续恶化的安全局势始终是上海合作组织难以回避的现实挑战。为解决“阿富汗问题”，2005年上海合作组织专门成立了“上海合作组织—阿富汗联络组”。然而，迄今为止，上海合作组织仍无法将其称为解决阿富汗问题的有效机制。在阿富汗，上海合作组织只限于人道主义援助和双边经济重建项目，在如何减少恐怖袭击和毒品走私方面并没有更多“立竿见影”的办法。为此，国际社会甚至抱怨上海合作组织是游离于阿富汗紧张局势之外的旁观者，在“消极地等待美国及其盟友将这个国家的‘秩序整顿好’”。对上合组织来说，美国及其北约多国部队从阿富汗“不胜而退”是把“双刃剑”：美国和北约长期在阿富汗驻扎对上海合作组织“实施地区一体化合作不利”。因为，“正是美国的介入常常使上海合作组织调解阿富汗问题的方案复杂化”。[157]但是，如果美国和北约徐图在摧毁不了塔利班势力的情况下尽快脱身、甩掉战争包袱，则会把打开的阿富汗“潘多拉盒子”留给中俄两国及其他成员国，这无疑是投给上海合作组织的一块烫手“山芋”。未来，“随着国际安全部队撤离阿富汗，来自阿富汗的这一威胁将会加剧”。[158]美国及其北约部队投入大量人力物力、历时近20年反恐未能改变阿富汗的安全状况，阿富汗军警在多国部队撤走后能否担此重任，不仅是对阿富汗政府的考验，也是对上海合作组织能否收拾好美国和北约留下的“烂摊子”的现实考验。[159]尽管上合组织拥有较为完备的反恐合作法律基础和各种有效的安全执法合作机制，但是，由于美国和北约从阿富汗撤军造成地区安全形势的不确定性，以及区内外力量竞相主导地区安全事务都会给恐怖组织及其势力有可乘之机，阿富汗问题始终是上海合作组织面临的一道严峻的课题。