上合组织发展仍面临诸多挑战
上合组织占据欧亚大陆五分之三的面积，其“成员国共有15亿人口，控制着成千上万的战略和战术核武器，常规军队360万人。伊朗、蒙古国和土库曼斯坦希望不久后也能加入这一组织。它们的加入将使人口再增加7800万人，联合军事力量将接近420万人”。如果印度和巴基斯坦再加入，上合组织“将拥有世界40%的人口”。[74]加上俄罗斯、伊朗和土库曼斯坦等能源资源国的油气，上合组织将拥有极其强大的政治、经济和军事实力，其未来发展方向不能不引起美国和西方国家的高度关注。虽然上合组织发展较快，合作成就斐然，但其继续深入发展仍面临诸多障碍与挑战。
（一）美国等西方国家分化瓦解上合组织步伐加快。上合组织虽然一再声称其成立并不针对“第三方”，但时至今日，谁都不能否认，它一直发挥着牵制美国和西方对中俄战略挤压的作用。正因为如此，它们对上合组织的戒备和排斥始终没有减弱。尤其是美国和北约，始终都在担心其会演变成中俄主导的反西方联盟，不遗余力地分化和瓦解上合组织。北约借“伙伴国计划”吸引着中亚国家的眼球，美国用“大中亚计划”吊着中亚各国的胃口，“日本+中亚5国”外长会晤机制也不无分化上合组织之意。在此情势下，乌兹别克斯坦经常借故缺席上合“集体活动”，其他中亚国家也各有盘算。不排除“有些北约‘和平伙伴计划’成员国最终可能变成北约的全权成员国”。[75]美国和西方加大对中亚国家的诱拉力度，使上合组织保持和提高成员国对组织的热情和凝聚力的任务更加艰巨。
（二）上合组织的“个体”与“整体”利益矛盾开始显现。由于国情不同，成员国对上合组织的战略定位和倚重程度也不一样，这导致成员国对多边合作热情出现差异。俄罗斯和中亚国家普遍注重安全上的多边合作，对多边经贸特别是对能源和其他资源性的合作存在疑虑，致使上合组织的一些多边经贸合作项目一度难以推进。俄不愿对上合组织多边经贸合作投入过多财力，却积极发展与中亚国家的双边农业和经济合作，与哈萨克斯坦联手出资15亿美元建立欧亚经济共同体投资银行，还准备向吉尔吉斯斯坦提供20亿美元能源项目优惠贷款，用于吉在锡尔河上游建设大型水电站。“比什凯克上海合作组织峰会，普京谈的大体是安全，胡锦涛谈的是经济，纳扎尔巴耶夫和卡里莫夫则讲的是能源”。在这里，“每个国家都在向外‘馈赠’着自己的规划。哈萨克斯坦看着俄罗斯方向，因为害怕中国的经济扩张。而乌兹别克斯坦则与上海合作组织其他成员显得有些格格不入（不协调），为的是在中国和俄罗斯的对立中赚取自己的东西。塔吉克斯坦认真观察局势，特别是认真研究利用水力资源和矿藏开采问题，觉得避而不答要比做出任何高调声明好。俄罗斯强调军事实力，而中国则看重经济”。“为了中亚的能源，中国同意参加为吓唬西方而举行的军演。但是，与西方不和对中国无益。所以，中国选择的完全是另一种战略，即不声不响的经济扩张。”[76]由此吉尔吉斯斯坦一位著名政治家得出这样的结论：“目前，上海合作组织还只是一个利益磨合体的俱乐部，因为它还没有战略发展方向，每个国家都在关切自己的事情。”上合组织“不一定会成为一个非常紧密的联盟。各国间的相互磨合还将会持续很久”。[77]俄罗斯和中亚国家既想搭乘中国经济快车，带动本国经济发展，解决迫切的民生问题，又担心大量的中国公司和物美价廉的商品涌入会给当地民族工业和市场造成巨大冲击，最终变成中国的“经济附庸”。俄和中亚国家的矛盾心态制约着“上合”双边经贸和人文等领域的深入合作。
（三）上合组织出现事实上的中俄利益竞争。中俄在上合组织既有共同利益，也有一定程度上的利益竞争。中国经济发展需要大量进口中亚油气。俄在产能不足的情况下，也需要购买中亚的油气再出口，以保持其对中亚能源的垄断。在中亚资源和经济总量不变的情况下，中国与中亚国家开展多边和双边经贸合作，客观上分流了俄在本地区的部分利益，使俄心存疑虑和不悦。2008年8月，正当俄罗斯在格鲁吉亚采取军事行动时，乌兹别克斯坦总统卡里莫夫在北京与中方签署了数个总额近10亿美元的合同。“或许，正是在与中国进行会谈后，塔什干对俄罗斯的许多建议失去了兴趣。”[78]北京奥运会前，“杜尚别已基本同意了俄罗斯提出的修建洛贡水电站的建议”，但此后不久，拉赫蒙总统也与中方达成原则协议，准备由中国一家公司负责承建设计发电能力为200兆瓦的努拉巴德2号水电站，塔还准备与中方在水电领域实施其他有潜力的项目。“中国在与乌兹别克斯坦和塔吉克斯坦洽谈经贸合作时的优惠条件无疑对俄罗斯构成极大的竞争。”[79]为此，普京早在2005年就强调，同恐怖主义斗争和安全合作“应仍然是上海合作组织的主要问题”。[80]希望上合组织能在多边安全合作方面有所作为。梅德韦杰夫总统在2008年的“上合”杜尚别峰会上也委婉地表示，希望上合组织与欧亚经济共同体不要形成竞争局面。俄罗斯对上合组织多边经贸合作采取的“谨慎”态度，不愿看到自己主导的独联体和欧亚经济共同体的资源流向“上合经济圈”，给上合组织深化多边经贸合作增加了难度。
（四）中亚地区尚存诸多不稳定因素。中亚各国普遍到了“改朝换代”的历史阶段，政权自然更迭是现实和客观存在的问题。西方式的民主浪潮推动一些国家的反对派不断向本国执政当局发难，使那些“固守常规”的国家管理体制面临严峻挑战；苏联解体18年，原有的思维方式、官僚体制和陈旧管理模式仍在中亚一些国家惯性运转；中亚各国历史交往悠久，相互有割舍不断的联系，但也有难以厘清的积怨。乌兹别克斯坦与俄罗斯在一些历史问题上芥蒂难消，心结不散。塔吉克斯坦在吉尔吉斯斯坦和乌兹别克斯坦“上方上水”拦水筑坝、兴修水利殃及下游生态和民生，致使三国龃龉不断。乌吉两国长期不和，前者不时在天然气供应上制造一些“麻烦”，后者则以“出售过境水资源”还以颜色。俄罗斯出于自身考虑，既不愿得罪上游兄弟，也不愿惹恼下游盟友，更不想轻易“超脱”，放弃在这些国家的利益，在向吉尔吉斯斯坦提供贷款修建大型水电站的同时，也“私下”与塔吉克斯坦积极洽谈水电项目。可在乌兹别克斯坦表示不满时，俄罗斯却又表示“不会在周边国家不同意的情况下参加中亚水电站项目”，遂又引起塔方强烈不满。哈萨克斯坦拥“油”自重，欲当地区“老大”。乌兹别克斯坦也不甘示弱，频显自己“分量”。中亚各国历史复杂，原有矛盾未解，新的问题又现，各国难成合力，影响“上合”整体合作氛围。
（五）多国中亚博弈给中亚国家对外合作更多诱惑。俄美争夺、多国博弈的中亚多元政治格局已经形成。北约、欧盟、欧安组织和日本等西方组织和国家争相介入中亚事务、施加影响，不断干预中亚政治进程。伊朗、印度、土耳其、巴基斯坦等周边国家亦纷至沓来，通过宗教、民族、政治、经济和军事等手段插足中亚，使中亚国家在政治、安全和经济等方面的选择空间增大。在继续采取“全方位务实平衡外交”策略的同时，中亚国家开始学会利用手中的自然资源调动大国关系，谋取利益最大化。“因为乌兹别克人、塔吉克人、哈萨克人和吉尔吉斯人任何时候都不允许俄罗斯人、中国人抑或美国人在中亚一枝独秀。”[81]哈萨克斯坦在与俄中两国发展密切关系时，也与美国及其他西方大国保持紧密的联系，对美国在哈驻军问题一直闪烁其词，没有表示彻底的拒绝。吉尔吉斯斯坦利用租借美军事基地“牌”，在俄美间玩着“平衡木”游戏。乌兹别克斯坦的立场更是令人捉摸不定，在美与西方对其打压时，塔什干可以摒弃前嫌闪电般地与俄结成军事同盟，进而积极靠拢上合组织。而当美对其示好、欧盟又取消对其制裁时，它又毫不顾及俄的感受，执意退出欧亚经济共同体，甚至重新“同意美国人有限使用靠近阿富汗边境的铁尔梅兹空军基地”。[82]随之，乌兹别克斯坦对上合组织的热情也开始下滑并“因故”缺席上合的一些重要活动。2008年卡里莫夫总统险些“告假”未能出席杜尚别上合组织峰会，却欣然应邀出席北约峰会。多国中亚博弈使中亚国家对外战略选择余地增加，对上合组织倚重相对减少。
（六）上合组织始终面临“和平”定位的挑战。上合组织自成立之日就始终坚持“不结盟、不对抗和不针对第三国”及“结伴不结盟，不视其他国家和组织为对手和敌人”的和平对外方针。但“西方还是经常提出这样的问题，即2001年成立的有俄罗斯和中国参加的地区组织会不会变成‘东方的北约’”，[83]认为上合组织是一个“撇开美国的多边磋商组织”，带有牵制美国的含义。[84]究其原因，一是上合组织始终倡导并践行新的安全观，坚持以和平方式解决国家间的分歧和争端，反对集团政治、建立军事同盟、诉诸武力和武力相威胁，反对以牺牲他国安全来换取本国安全或将本国安全建立在别国安全之上。主张通过双边和多边对话和协商增进了解和互信，寻求共同的和平与安全。这与冷战后美国一贯坚持的以绝对优势的军事力量和强化北约来实现本国安全的冷战思维形成鲜明反差。而这种“自然反差”和上合组织的“潜在制衡”美霸权主义的作用又被西方人为地放大和歪曲；二是俄欲将上合组织变成抗击美与西方对其战略挤压的“强大盾牌”的意图日见突出，引起西方高度警觉。“近几年，俄罗斯试图将上海合作组织转变为一个对抗北约的组织并极力坚持要在峰会总结性宣言中提出共同对抗美国导弹防御系统的问题和对华盛顿严词攻击。”[85]特别是在美与西方不断挤压俄现存有限战略空间情况下，俄学者和军队高层想把上合组织“转变成包括中、印在内的‘新华约’来抵制北约和西方”的呼声不断。[86]2005年10月，俄罗斯代表团团长，维塔利·沃罗彼耶夫大使在上合组织政府首脑会议前夕就表示，根据上合组织宪章有关“发展防御领域合作”的条款，“上海合作组织本来就该成为一个军事联盟，尤其是要变成一个类似某种军事集团的东西”。[87]
特别是在美国不断加强对俄罗斯的攻势，俄罗斯主导的一些地区组织又不能很好地帮其“抵御”这一压力的情况下，俄罗斯欲将上合组织打造成反击美与西方挤压平台的愿望更趋强烈。美国与“西方不考虑俄罗斯的利益，在其领地搞自己的把戏：组织‘颜色’革命，部署反导系统，委婉地诋毁俄罗斯现领导的威望，迫使被挤压的俄罗斯不得不采取应对措施”。[88]而上合组织几近成为俄罗斯应对西方遏制战略的“唯一”希望。2005年，俄罗斯推动“上合”阿斯塔纳峰会要求美国确定在中亚驻军的最后期限，成为其借助上合组织平台反击美国和北约挤压的一次重要尝试。“此举不但质疑了上合组织不针对任何第三国的官方声明，还说明中亚的组织大多是大国加强影响力的工具。”[89]这导致西方对“上合”更加不信任，直到2007年上合比什凯克峰会，有舆论还在报道，称“现在仍有许多人在说上海合作组织需要变成反北约的组织”。[90]2008年8月，俄因出兵平息南奥塞梯冲突受到美国和北约的指责，其求助眼光又投向上合组织，希望得到该组织对其政治和军事行动的“全面支持”。上合组织始终“避免被卷进假想中的反美或反西方轴心”。[91]如何抹去“上合”的反西方色彩，为其营造一个良好的生存和发展空间，已成为上合组织需要迫切解决的课题。
（七）“扩员”是上合组织的两难抉择。继蒙古国、印度、巴基斯坦和伊朗成为上合组织观察员国后，阿富汗和土库曼斯坦也积极要求以“客人”身份在上合组织元首峰会亮相，就连土耳其也曾表示要列席2008年杜尚别上合组织元首峰会。斯里兰卡提出要加入上合组织，先前一些要求加入上合组织的国家热情不减。白俄罗斯抱怨中俄不热心才使其对上合组织的申请被叫停。伊朗在美强大政治和军事压力下要求提前“转正”，使心理和组织都尚未做好充分准备的“上合”面临两难抉择。长期将申请国拒之门外既不符合上合组织的“开放原则”，也会削弱其影响。不设“门槛”，盲目“扩员”，则会把矛盾和“国际焦点”引入上合组织，不利于组织发展。如何从战略层面统筹兼顾与美等西方大国关系，避免与西方形成人为对立，正确对待伊朗和白俄罗斯这样“敏感国家”的“申请”，已成为上合组织难以回避的问题。
（八）“上合”仍未做好与美国等西方大国和组织交流与合作的充分准备。虽然上合组织奉行“和平”的对外方针，“不视其他国家和组织为对手和敌人”，但目前仍未做好与美国和西方国家及其主导的一些组织开展广泛交流与合作的充分准备。北约早就试探与上合组织接触的可能性，而上合组织却没有积极回应。但毫无准备，盲目与其交往，也有被其“弱化”的危险，使上合组织失去原有的“独立性”和“独特影响力”。此前，“北约拒绝俄罗斯通过集体安全条约组织提出的合作建议”，结果“导致两个组织的联系微乎其微。但尽管如此，也好于北约同上合组织之间根本不存在联系的情况”。[92]上合组织长期回避同美国和西方国家及北约等组织的接触，不利于化解西方对其的猜忌和敌意。