体制推进：中国政府新闻发布制度的规则

政府新闻发布制度的规则是以法律、法规、文件等文本形式固定下来的。经历2003年的“非典事件”之后，新闻议程的设置和公共突发事件的危机管理引起中国政府的高度重视。政府出台了若干与政府新闻发布制度有关的法规和文件。虽然，这方面的步伐还远远不够，但是毕竟已经很好地在推进（当然，由于中国“党管宣传、党管新闻”特殊管理体系，一些制度性的规则还是以党的文件形式体现）。

学者麦考姆斯（McCombs）说：“自从80年代早期以来，议程设置理论的核心领域之一就是考察媒介议程的起源。”^[7]也就是说，议程设置理论在媒介议程与公众议程这一研究框架下寻找着一些中介变量来阐释议程的发生、发展和影响。但是，在中国独特的社会体制和环境中，如果将政府看作一个传播者，加入议程设置的“媒介议程—公众议程”理论范式中，则政府、媒体、公众三者的关系将呈现一种独特的结构。政府议程有强烈的宣导意味，在放松对媒介的规制的同时仍强有力地管控着“舆论导向”，而中国媒介在“事业—市场”二元体制的影响下艰难而小心地调整着自己的议程，受众议程则在互联网的影响下与媒介议程保持着若即若离的暧昧关系。政府、媒介和受众议程这三者的关注点一定存在着某种的相关性。虽然，现有的研究并不能证实谁是真正的议程设置者，但是可以肯定的是在政府新闻发布这个层面，政府议程始终是决定性的力量并有能力影响到其他两方的议程。

从2004年4月，中共中央明确指出“建立中央对外宣传办公室、国务院各部委及省级政府三个层次的新闻发布工作机制，明确职责，注重策划，加大对新闻发言人的培训力度，提高新闻发布的效果和权威性，做到经常化和制度化”^[8]，到党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中要求“推动新闻发布制度化”，明显可以看出党对新闻发布制度建设不断提升其“制度安排”的重大决策。深入理解中央“制度化”的内涵，积极转变新闻发布观念，在新的舆论格局中找到合适的发展路径，推动我国新闻发布制度化建设取得更大进步，已经成为一种“文化自觉”。当然，我们目前新闻发布制度建设中的“议程设置”与之前“强制设置议程”（授权中央媒体发布政府信息）有了很大的不同，现在强调的“议程设置”更加要求符合新闻传播的规律，注重通过新闻发布活动各种形式的“议程设置”，充分考虑了政府、媒体和公众三方的议程博弈规律，把政府信息和政府意图的传播从“只传不通”变为“既传且通”。

随着现代社会的媒介化程度加深，组织的危机应对影响着组织的声誉，作为无形资本的组织声誉反过来影响着组织的生存。经历了古巴导弹危机后的美国非常重视国际政治生活层面的危机的研究，而经历了SARS风波的中国从制度层面也坚定地运用已有的理论成果努力地完善自身应对公共突发事件的能力。中国政府针对公共突发事件的应对措施，是危机传播理论在政府新闻发布制度规则层面的应用。

有学者总结了危机传播的五种理论，分别为“企业（组织）辩护理论，形象修复理论，阶段分析理论，焦点事件理论和卓越关系理论”^[9]。从理论归属来看，这五种理论分别侧重于组织传播、声誉管理、核心信息设计、类型事件、公共关系等不同的视角。现代危机传播理论虽然侧重不同的方向，但至少有一点是共通的——危机状态下必须要求组织有一个对信息进行管理和发布的机构并且有专人负责信息的发布。特别值得注意的是，国务院办公厅关于在政务公开工作中进一步做好政务舆情回应的通知（国办发〔2016〕61号）对重大突发事件提出了相当明确、相当系统、相当具体的要求——“对涉及特别重大、重大突发事件的政务舆情，要快速反应、及时发声，最迟应在24小时内举行新闻发布会，对其他政务舆情应在48小时内予以回应，并根据工作进展情况，持续发布权威信息。对监测发现的政务舆情，各地区各部门要加强研判，区别不同情况，进行分类处理，并通过发布权威信息、召开新闻发布会或吹风会、接受媒体采访等方式进行回应。回应内容应围绕舆论关注的焦点、热点和关键问题，实事求是、言之有据、有的放矢，避免自说自话，力求表达准确、亲切、自然。通过召开新闻发布会或吹风会进行回应的，相关部门负责人或新闻发言人应当出席”^[10]。这些重大举措，既包含了政府符合应对危机的基本原则，也体现了政府主动设置议程的意图，更体现出政府在新闻发布制度建设上迈出了坚实有力的一大步。