中国媒介规制与西方媒介管理的对接
20世纪90年代以来，从中国大众媒介的规制变迁可以看出：随着20世纪90年代末市场化提速，与之相对应的媒介规制也逐渐增多。特别是从2001年11月中国加入WTO以及中共十六大提出深化文化体制改革以后，各种媒介规制的文件、规章制度频繁出台。政府逐渐从主导参与媒介的所有活动到放松对媒介的直接干预，将媒介分成公益性事业和经营性产业两大板块进行管理。政府对大众媒介的监管干预主要体现在保证大众传媒的社会效益方面。陈怀林和陈韬文先生在1998年分别撰文总结中国媒介政策变迁的三大趋势：一是媒介管理体制从由党委宣传部包揽一切转向由宣传部和政府行政部门分工管理。1987年成立国家新闻出版总署（1949年中国曾经设立过国家新闻总署，但1952年撤销），近几年来，各级党委宣传部仍集中掌握重大宣传政策的制定和传媒单位主要领导的任免权，而技术层面的职责已经逐步由新闻出版总署（局）和广播电视电影（总）局接手；二是法规和制度相继建立，行政与市场调节并用；三是传媒管理部门对违规的媒介和个人惩戒措施有相对放松和逐渐软化的趋势。总的看来媒介管理是由党务部门的人治转向政府部门的法制[12]。
此外，从上述的媒介变迁中还可以看出，媒介资源整合是大势所趋和不可逆转的。2002年国家新闻出版总署办公厅颁布，并于2003年开始实施《关于进一步治理党政部门报刊散滥和利用职权发行，减轻基层和农民负担的通知》（以下简称《通知》）。这次治理工作的范围是：各级党的机关和政府组成部门，直属机构、办事机构等主管、主办的报刊；省级和省级以下行业组织主管、主办的报刊；利用职权摊派发行报刊的各种行为。《通知》颁布实施后报刊散乱治理情况收效明显。2003年全国共出版报纸2119种，到了2004年数量基本稳定在1900多种。在各类媒介的规章制度不断变迁中，纸质媒介走在了广电媒介的前面。20世纪90年代，中国媒介集团初始于报纸，然后是广播电视，最后是电影与出版行业。报业在市场化浪潮中率先试水，尔后成功的经验被移植、借鉴到广播电视的经营中去。由于报纸相对其他媒介来说是更古老的媒介，于是报业市场化步伐快于广电出版，报业发展在跨媒介集团中多占主导也是世界传媒业的一个突出而普遍的现象。
中国的媒介产业化进程在20世纪90年代中期以后才从规制许可的意义上正式启动并逐渐走向深化，因此被深深地打上了行政管理的烙印。中国媒介长期以来属于行政机构的一个重要组成部分，媒介机构的领导一般由各级党委政府直接任命，媒介实际上被赋予了替政府部门宣传的喉舌功能而忽视其经营功能。当长期充当党和政府喉舌的媒介产业与市场化相遇时，自然出现了媒介业在其市场化的发展进程中的权力意志盛行、效率低下、政企不分等种种问题，表现在媒介规制上就是媒介规制缺乏常规化、媒介规制的机构设置不合理、媒介寻租现象严重、媒介规制不透明等弊端，而几乎所有的政府领导都可以在其职权范围内任意制定媒介方面的规定，对媒介进行直接干预。以至于媒介规制缺乏一个常规化、透明化、程序化的标准，具体说来，现阶段中国的媒介规制与管理存在下列主要问题：
第一，条块分割、划地为牢的媒介管理模式造成媒介跨地区、跨媒介和上下游产业资源整合的困难，同时也是造成媒介产业无法做成“规模经济”和“范围经济”的一个主要原因[13]。我国媒介形成了比较明显的纵横交错的“井状”结构。首先从纵向看，不同类别的媒介受不同的媒介管理部门直接领导，平面媒体（包括报纸、杂志、图书出版等）以及音像出版的领导机关是国家新闻出版总署，而广播、电视和电影等的领导机关是国家广播电视电影总局，至2013年这两大主管部门才合并为国家新闻出版广电总局。其他文化艺术事业（包括商业演出等）的领导部门是文化部，互联网的监管部门是国家工业与信息化部，每个版块的监管部门各不相同。从1983年起我国就确定了“四级办电视”的体制，“四级”依次是中央、省（直辖市或自治区）、市和县，不同级别的媒介受当地党委和政府的领导和监管，自上而下形成大而全、小而专的媒介网络结构。从经济层面上看，媒介的广告业务主要由各级工商行政管理部门进行管理；而从政治层面上看，这些媒介又各自受各级党委宣传部的领导。正是这种错综复杂的管理结构造成中国新闻媒介政策制定和执行的困难，在很多时候由于不同利益主体的出发点不同，形成了管理上的不一致甚至画地为牢、相互矛盾的局面：报业出版不得进入广电音像，广电音像也难以涉猎报业出版，这些导致跨媒体融合这一国际性的传媒产业发展大趋势在中国迄今为止鲜有作为。从横向上看，各地区的党委和政府竭力保护自己所辖地媒介的利益，同时，因为所辖地媒介更便于管理（各地媒介不得批评同级党委），保护自己属地的媒介也是为政府谋取利益，这样强大的地方保护主义，造成传媒业跨地区发展阻力重重。从纵向上看，由于不同类别的媒介归属不同主管部门，各主管部门均从各自部门的利益出发进行管理，对同一市场的媒介规制往往涉及不同部门：如卫星广播电视的规制就有广电总局、原信息产业部、公安部和工商行政管理总局等，导致部门利益难以协调，规制效率低下[14]。这种典型的地方保护主义、部门保护主义的双重影响为媒介的跨领域融合、跨行业经营和跨地区发展制造了难以逾越的屏障，严重阻碍了中国媒介产业做大做强的步伐。媒体壁垒、地区壁垒和行业壁垒这“三座大山”重重地压在中国媒介产业的肩膀上。而反观西方媒介发达国家的现实，美国最大的25家媒介集团都涵盖广播、电视、有线电视、卫星广播电视、报纸、杂志、出版、电影、唱片、互联网、娱乐和体育等多种媒体。[15]这种画地为牢、条块分割的媒介管理模式对媒介跨媒介、跨地区以及上下游相关产业的资源整合造成极大的困难，这也是造成中国媒介产业无法做成“规模经济”和“范围经济”的一个最主要原因。
第二，中国媒介既是事业单位又按企业经营的双重角色规定，造成了现实中原本的社会正义和公益逐渐被抽离，而市场化中的恶行却未能得到有效的遏制。我们的媒介规制面临着与其构建的初衷大相径庭的悖论式尴尬[16]。从本质上来说，公共事业就是为了保障社会的公益而无偿占用公共资源并从中获得经济循环的一种基本方式；企业化或市场化经营则意味着政府应在产业和市场领域尽量淡化政府的干预，尽可能退出主导的本位，让企业或市场主体通过自己的努力和市场的规则来获取资源和经济收益。可是，在中国媒介产业中施行的所谓“事业单位企业化管理”的基本规制导致了媒介单位角色的严重错位，造成了媒介产业的“潜规则”和“显规则”两套规则并行，进而导致宏观管理的某种失控状态。所谓“潜规则”是为自己谋取市场利益、心照不宣、闷声去做的行为规则；而“显规则”是指写在文件上的、说给上级机关听的，但并不真心去做的行为规范。“显规则”和“潜规则”在实际操作中相当程度上导致了上行下效、阳奉阴违的情况，致使相当多的宏观管理决策在贯彻落实中大打折扣，甚至可以说，我国媒介产业发展的很多问题都是由此引发的。一方面，利益最大化、罔顾社会公益几乎成为所有行为的出发点，挣钱之余还摆出一副“大义凛然”的样子。另一方面，一些媒介单位打着“事业单位”的旗号，通过政府制定的规章制度来谋取非市场的特殊利益，造成市场上的不公平竞争。实际上，某些媒体主管部门表面上似乎在执行中央的政策，实质上只是为本部门的利益打算。当不同的媒介进行跨媒介合并的时候，如果有利可图，就说在政治上可以实现高效的舆论引导，在经济上促进传媒产业做大做强，而一旦这种结合触及自己的固有利益时，就可以说跨媒介合并容易形成行业垄断，中国的媒介规制成了“随意造型的橡皮泥”。在很多情况下，某些部门为了谋求自身的利益，总能在意识形态上找到一个冠冕堂皇的借口，例如信息安全、舆论导向，等等。明眼人都能看出这是一种打着“红旗”的伪社会效益。于是，在“潜规则”与“显规则”并行的规制中，原有的社会公义逐渐被消解，而市场化过程中的恶行却未能得到有效的遏制，媒介的规制面临着与其构建的初衷背道而驰的悖论式尴尬。
第三，现阶段我国的媒介规制缺乏规范性和透明度，从而极易滋生暗箱操作。由于中国媒介规制缺乏规范性和连续性，在正式制度供应不足的情况下，给各种“潜规则”提供了肥沃的土壤，寻租现象普遍存在，侵蚀传媒产业的整体利益。[17]1982年诺贝尔经济奖得主、规制经济学的创始人施蒂格勒曾经分析过“管制俘获理论（Capture Theory）”，他指出：政府规制是为满足产业对规制的需要而产生的，即立法者被产业所俘虏；而规制机构最终会被产业所控制，即执法者被产业所俘虏，从而导致管理者本身变成了管制的既得利益者，于是他们就会寻找到各种各样的借口，建立更多的规则[18]。上述施蒂格勒所描述的情况，表明媒介规制的制定往往并不能提升市场的占有率和资源利用效率，而是追求权力的最大化和职位的最多化，利用政府赋予的合法权力来创造出更多的管制，导致规制无效率。
第四，中国媒介的规章制度对监管者的限制性规定几乎为零，以致掌权者对于传媒的管理表现出极强的随意性，从而导致经济利益无法与政治权力分离，进而引发媒介寻租和腐败现象。从某些已经出台了的媒介法规来看，我国的媒介规制多是行政性命令，而少有具有强制性的明文法律，有些规制的制定仅仅是由于某个会议上某位领导的讲话。有时候某个党政部门或是某相关部门的领导一张批条或一个电话就可以对传媒的某个报道进行封杀或者谴责，甚至给予没有制度与法规依据的处罚，于是导致中国的媒介规制具有极大的随意性，缺乏规范性、权威性和连续性。从媒介规制的内容来看，媒介规制的内容大多是限制性的“义务”，而非保障性的“权利”，这样就激励了产权所有者运用手中的权力来寻求媒介产权带来的最大价值。从经济学的角度看，只有产权明晰且具有排他性，才能带来权责利的统一，如果经济利益无法与政治权力分离，就会引发媒介寻租和腐败现象。另外，我国现行的媒介规制在很多方面还存在空白：如如何界定媒介领域中的经营型产业与公益型事业的区别；媒介事业与产业分离后，其经营主体如何落实；报纸政管分离后，管理的职能谁来行使，哪些部分由政府监管，哪些由市场解决等都需要明确的规定和说明。