铸牢中华民族共同体意识在立法上的缺憾

1.没有彰显铸牢中华民族共同体意识的法律地位

习近平总书记多次强调，统一的多民族国家是我国民族事务治理法治化的起点 [6]。“我们坚持准确把握我国统一的多民族国家的基本国情，把维护国家统一和民族团结作为各民族最高利益。”　[7]民族工作的最终目标是实现和维护民族团结，只有在民族团结的背景下，才能有效实现各民族一律平等、保障各民族合法权益、推动各民族追求共同富裕、实现中华民族的伟大复兴。而坚持“铸牢中华民族共同体意识”是维护民族团结的思想基础，也是实现民族团结的必要条件。　[8]换言之，铸牢中华民族共同体意识处于逻辑关系中的先导性和基础性的地位，并非民族团结的下位概念。当前，包括宁夏在内的已经出台的民族团结进步相关地方性立法都存在以民族团结为立法的逻辑起点这样一种倾向，铸牢中华民族共同体意识在一定程度上被边缘化。究其本源，是立法工作者没有理解铸牢中华民族共同体意识与民族团结之间的逻辑关系，也没有真正理解“新时代民族团结进步创建工作要坚持以铸牢中华民族共同体意识为根本方向”。因此，有学者提出，民族团结立法向“铸牢中华民族共同体意识”立法转向是今后我国地方民族团结立法的一个重要趋势。　[9]在对宁夏已经出台的几部包含“铸牢中华民族共同体意识”规定的地方立法进行文本观察时，也能够感受到立法者更多停留在观念层面强调“铸牢中华民族共同体意识”的重要性，并没有将其与民族团结以及民族工作的实际运行紧密结合起来。

2.铸牢中华民族共同体意识立法欠缺体系性建构

作为完备的规范系统，中国特色社会主义法治体系涵盖了法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系等方面。同理，“铸牢中华民族共同体意识”在民族法治规范体系中不仅处于核心地位，还应当涵盖民族法律规范的方方面面。然而，现有的地方立法对于“铸牢中华民族共同体意识”的规范架构还没有上升到体系化的高度，更多强调对“铸牢中华民族共同体意识”的宣传教育和文化传播，并没有贯穿于民族工作的全过程各环节。在《工作条例》中，第一条将“铸牢中华民族共同体意识”作为立法目的，第六条规定的促进民族团结进步工作坚持以铸牢中华民族共同体意识为根本方向，这是强调“铸牢中华民族共同体意识”在民族团结进步工作中所处的主导思想地位，在关于政府职责的规定中，关于“铸牢中华民族共同体意识”则只局限在宣传教育领域（第二十二条、第二十四条）。在《长城条例》《促进条例》和《保障条例》中，关于“铸牢中华民族共同体意识”的规定都是作为文化传播事业的一项内容，孤立地加以体现，并没有向相关民族工作的领域拓展。与之形成鲜明对比的是，2001年通过的《宁夏回族自治区民族教育条例》（现行有效）经过20 多年未曾被修订，也没有将“铸牢中华民族共同体意识”的最新精神体现在法律文本当中。关于“铸牢中华民族共同体意识”的实施、监督和保障等内容目前仍然是立法的空白。这种立法上的零散化倾向表明我们还没有充分认识依法保障先行区建设的重要作用，并将法治保障落实到规范体系建设当中。而内容完备、体系严密地铸牢中华民族共同体意识规范体系则是法治保障的物质基础。没有充实的物质基础，就很难确保先行区建设行稳致远。(https://www.daowen.com)

3.铸牢中华民族共同体意识的落实保障不完备

荀子曰：徒法不足以自行。再完善的立法如果没有相应的配套机制，也难以发挥其预期效果。考察目前关于铸牢中华民族共同体意识的立法与实施，在以下三个方面还存在短板：一是我们还没有建立起较为完善的立法评估机制，没有对立法实施效果的有效评估，一方面无法评价立法质量，并为下一步立法修订提供有价值的参考依据；另一方面也难以有效敦促立法真正落实落地，立法只能停留在纸面上，不能成为具有现实约束力的行为规范。二是我们还没有以规范的形式将“铸牢中华民族共同体意识”纳入对民族工作队伍的专业培训之中。“铸牢中华民族共同体意识”不仅是工作指导思想，更是工作方法，在《工作条例》中，我们只是规定了教育行政部门有宣传教育中华民族共同体意识的职责（第二十六条）、司法行政部门有将民族工作法律法规纳入法治宣传教育体系的职责（第二十七条），但并没有构建相应的工作机制，也没有涵盖可能涉及的全部相关政府职能部门，这就使得民族工作队伍在践行“铸牢中华民族共同体意识”时存在能力短板。三是没有将“铸牢中华民族共同体意识”纳入领导干部考核指标体系。《工作条例》将民族团结进步教育规定为干部培训的内容之一（第二十九条），也规定了促进民族团结进步工作实行领导责任制和年度效能目标考核制，纳入各级人民政府及其工作部门考核体系（第三十八条），但并没有相应的配套政府规章或者规范性文件对干部考核做出更为细致的规定，使得对干部进行“铸牢中华民族共同体意识”的政绩考核面临操作困境。

总之，一方面要肯定“铸牢中华民族共同体意识”在宁夏的法治实践已经有了良好的开端和较为坚实的基础，并且作为“三区建设”的主体之一，践行“铸牢中华民族共同体意识”面临良好的历史机遇，但另一方面，我们也必须意识到，在构建铸牢中华民族共同体意识先行区建设法治保障的道路上，在物质基础建设还是观念认知提升方面都还存在很大不足，需要不断完善，以保证先行区建设稳步推进。