立法的质量层面：权利性条款设置存在缺陷

现实与法律的冲突恰恰成为重新审视立法思路的切入点和推动力，课题组以《宁夏回族自治区农村扶贫开发条例》为例进行探讨。首先，关于被扶贫对象的权利界定问题。一般来说，规范性法律文件应该以权利义务为其主要内容。从该条例的内容来看，虽然规定了农村扶贫开发的范围，对贫困地区的扶贫政策范围做了列举，却未对扶贫对象应享有权利的性质和内容进行具体界定。这极易造成不同对象的扶贫措施没有相对统一的参照，使得法律规则的逻辑三要素结构出现漏洞，出现条件假设、行为模式、法律后果直接的不对应，势必会影响法律的实施效果。其次，条例具有重管理轻治理的倾向。自党的十八大以来，立法对社会关系的调整从管理层面全面向治理层面转变，落实宪法尊重和保障人权的规定成为重要的立法目的。然而从条例的立法目的来看，“促进农村人口脱贫致富”与“规范农村扶贫开发”是为了“实现脱贫目标任务”，而未提及要保障公民的基本生存与发展权利。这种立法思路导致权利的实施与保障过分依赖并受制于权力的合规化行使，一旦出现权力滥用或其他违法情形，必然会影响实质平等及其他立法价值目标的实现。从部分条款内容所体现的价值逻辑来看，更侧重利益分配却忽视秩序协调，强调权利观念的宣示却未能给出具体的行为指引。^[2]较为典型的是第二十四条，该条虽然规定对因灾因病等陷入暂时性贫困的农户提供救助，但未明确灾病的种类及认定标准、救助标准、救助期间、脱贫标准等。上述问题没有统一化的认定标准只能使法律规定流于形式，难以发挥法律理性的真正价值。(https://www.daowen.com)