【条文疏义】

本条第一款明确了在编制土地利用总体规划时下级规划应当服从上级规划。

截至目前，我国土地利用总体规划经历了不同的发展阶段：在我国第一次土地利用总体规划（1985—2000年）编制中，采用了上下同步编制的方法。这种完全统一规定的做法虽然加快了编制进度，却使全国土地利用总体规划的目标和要求在地方土地利用总体规划中难以落实。

经过最初的实践，1996—2010年和2006—2020年土地利用总体规划，采用了自上而下的方法，逐级进行。上级土地利用总体规划是下级土地利用总体规划的编制依据。下级土地利用总体规划要落实上级土地利用总体规划的要求。

本条第二款规定下级规划应当符合上一级土地利用总体规划确定的控制指标。所谓土地利用总体规划控制指标，是指根据该规划确定的土地利用目标而分解的需要下级土地利用总体规划执行的主要规划指标。土地利用总体规划的控制指标主要有两项：一是建设用地总量，其中包括建设占用耕地的数量；二是耕地保有量。(https://www.daowen.com)

全国土地利用总体规划在保证全国耕地总量不减少的前提下，确定全国土地利用总体布局和对各省、自治区、直辖市的主要规划控制指标。地方各级土地利用总体规划要严格依据上级土地利用总体规划的布局要求和主要控制指标并结合当地土地利用实际进行编制。下级土地利用总体规划确定的建设用地总量和建设占用耕地的数量，不得超过上级土地利用总体规划下达的建设用地指标，下级土地利用总体规划确定的耕地保有量，不得低于上级土地利用总体规划下达的耕地保有量指标。也只有这样，才能保证国务院确定的全国土地利用总体规划，通过各级土地利用总体规划落实到地方。

本条第三款就省级行政区划内的耕地总量，对土地利用总体规划作了限制。我国是人口大国，维持18亿亩耕地面积红线，对于国家安全至关重要，我国一贯坚持实行各省、自治区、直辖市的耕地总量动态平衡的做法，保证省一级行政区域内耕地总量只能增加，不能减少。第三款的规定，策应了保护耕地的国策，具有重要的现实意义。