【典型案例】
严格控制耕地自由地转为非耕地
——漯河市郾城区龙城镇癸甲村某村民组诉漯河市郾城区龙城镇壬乙村民委员会土地租赁合同纠纷案[1]
基本案情
2001年5月20日，漯河市郾城区龙城镇壬乙村委会与彭某某签订租地协议一份，将其所辖属于癸甲村第五组的土地6亩租给彭某某使用，彭某某实际占地8.8亩。彭某某占地后未经合法批准，将农用耕地转为非农业项目。
2008年11月，彭某某又将土地转租给他人使用，从中获取巨额利益。癸甲村第五村民认为彭某某所占用土地归癸甲村第五组所有，壬乙村委会未经第五村民组同意，未经民主议定原则，将6亩土地以远远低于市场的价格租给彭某某，二者共同侵害了其合法权益。
鉴于彭某某还在协议中约定的6亩土地以外多占土地2.8亩，且彭某某未经合法批准将农用耕地转为非农业用途，属于土地违法行为。癸甲村第五村民组请求法院确认壬乙村委会与彭某某签订的租地协议无效。
法院审理
法院认为，《土地管理法》（2004年）第三十一条规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”第六十三条规定：“农民集体所有的土地使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设……”第七十四条规定：“违反本法规定，占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等，破坏种植条件的……由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正或者治理，可以并处罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”
本案被告彭某某违反《土地管理法》的有关规定在租用的土地上建预制厂，属非农业建设，其行为破坏种植条件，严重违反我国的耕地保护政策，根据《合同法》第五十二条第（五）项的规定，壬乙村委会与被告彭某某签订的租地合同自属无效合同，应予以撤销。
另外，关于癸甲村第五村民组请求的土地复垦费问题。鉴于《土地管理法》（2004年）第七十五条“违反本法规定，拒不履行土地复垦义务的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正；逾期不改正的，责令缴纳复垦费，专项用于土地复垦，可以处以罚款”之规定，既然土地复垦费的收缴是行政行为，自应由有关行政职能部门予以执行，所以复垦费作为行政性收费与原告并无直接法律关系。据此，原告甲村第五组要求被告支付土地复垦费的诉讼请求由于违反上述法律规定，法院不予支持。
据此，法院判决撤销壬乙村民委员会与被告彭某某签订的租地协议。
案件评述
（一）国家保护耕地旨在严格控制耕地转为非耕地(https://www.daowen.com)
耕地保护是指运用法律、经济、技术等手段和措施，对耕地的数量和质量进行的保护。最近十几年来，中国因为非农业建设占用而减少的耕地大约占耕地减少面积的40%（其他的减少原因主要有：农业结构调整、灾毁等）。耕地面积大量减少直接威胁农业发展。为此，我们必须确保一定数量和质量的耕地。耕地保护方面的制度主要有耕地占用补偿制度、基本农田保护制度、高标准基本农田建设等。耕地保护事关中国农业稳定、粮食安全，是国计民生之大事。
中国耕地保护工作取得明显成效，全国已调整划定基本农田面积1.08亿公顷，过去十多年间，通过土地开发整理、复垦等，全国累计补充耕地曾达约300万公顷。2012年3月，国务院批准了《全国土地整治规划（2011—2015年）》，该规划提出了“十二五”期间土地整治的主要目标：高标准基本农田建设成效显著，补充耕地任务全面落实，农村建设用地整治规范有序推进，城镇工矿建设用地整治取得重要进展，土地复垦明显加快，土地整治保障体系更加完善。规划期内建设旱涝保收高标准基本农田4亿亩，经整治的基本农田质量平均提高1个等级，补充耕地2400万亩，确保全国耕地保有量保持在18.18亿亩，粮食亩产能力增加100公斤以上，整治农村建设用地450万亩。
耕地是人类赖以生存和发展的基础，面对中国耕地严重不足的严峻形势，采取各种措施，预防和消除危害耕地及环境的因素，稳定和扩大耕地面积，维持和提高耕地的物质生产能力，预防和治理耕地的环境污染，是保证土地得以永续和合理使用，稳定农业基础地位和促进国民经济发展的重大问题。
本案中，被告彭某某违反《土地管理法》的规定将农用地用于非农业建设违反了法律的强制性的规定，其法律行为无效，并且应当承担相应的法律后果。
（二）占用耕地补偿制度是实现耕地占补平衡的重要法律措施
占用耕地补偿制度是指非农业建设经批准占用耕地，占用多少，就必须开垦多少与所占用的耕地数量和质量相当的耕地，没有条件开垦或者开垦的耕地不符合要求的，应依法缴纳耕地开垦费。
耕地占补平衡是占用耕地单位和个人的法定义务。占用耕地补偿制度是国家实行的一项保护耕地的法律制度。非农业建设经批准占用基本农田保护区内耕地的，除依照国家有关法律、法规的规定缴纳税费外，应由用地单位或个人负责开垦新的耕地，没有条件开垦或开垦的耕地不符合要求的，应缴纳占用基本农田保护区耕地造地费。
缴纳的标准为：占用一级基本农田的，按土地补偿费的2倍缴纳；占用二级基本农田的，按土地补偿费的1倍缴纳。占用蔬菜生产基地内的耕地，已按照国家有关规定缴纳新菜地开发建设基金的不再缴纳占用基本农田保护区耕地造地费。国家或省批准的重点建设项目，免缴占用基本农田保护区耕地造地费办法，按省人民政府规定执行。
（三）法院应撤销案涉租地协议还是确认无效有待商榷
值得注意的是本案法院的判决也有值得商榷之处。合同的无效是自始无效，当然无效，有人认为法院撤销该合同的做法是对法律的误读，其实确认无效即可。本案壬乙村委会对于出租的土地并没有所有权，因而其与彭某某签订的合同属于效力待定的合同。鉴于土地所有权人癸甲村第五组的不予追认，故而该合同最终为无效合同。
依据在于《合同法》第五十六条规定，“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力。”其第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”
故笔者倾向于认为法院撤销乙村民委员会与被告彭某某签订的租地协议是不正确的，正确的做法应是确认其无效。