【典型案例】
集体经营性建设用地入市的三大基本法律前提
——宋某东与艾某钢等土地承包经营权纠纷上诉案[20]
基本案情
2015年6月1日，张某荣作为甲方，与乙方宋某东签订《租地合同书》一份，约定乙方租甲方地3亩，并约定了租地年限、租金等其他内容。艾某良与张某荣都是同一家庭户的承包代表，签订合同时艾某良在场，并由其为代表在合同书上签字捺印。宋某东在租赁上述承包地后，在承包地上建设仓库、铺设水泥路面，从事粮食收储生意。
2016年土地确权时，因上述土地使用权争议，该处承包地未予确权登记，之后双方又因租赁土地的范围及相邻关系发生纠纷。请求确认艾某钢与宋某东签订的《租赁合同》无效并由宋某东承担诉讼费用。艾某良于2017年9月19日向一审法院提出撤诉申请。
一审法院认为：违反法律、行政法规的强制性规定的合同为无效合同。土地承包经营权的出租，应遵循不得改变土地所有权的性质和土地的农业用途的原则。宋某东租赁的土地，系以艾某钢、艾某良、张某荣为代表的家庭户所承包的土地用途为农业的承包地，宋某东在租赁后不能改变其用途。现查明宋某东在上述租赁的农业用地上建设仓库、铺设水泥路面，进行了非农建设，违反了《农村土地承包法》和《土地管理法》的强制性规定。
综上，对艾某钢、艾某良、张某荣的诉讼请求，予以支持。
鉴于艾某良申请撤诉，符合有关法律规定，应予准许。依照《合同法》第五十一条、《农村土地承包法》第三十三条第（二）项、《土地管理法》第六十三条之规定，遂判决：艾某钢与宋某东于2015年6月1日签订的《租地合同书》无效。
宋某东不服提起上诉，主张土地行政管理部门根据有关法律规定同意临时改变土地用途，并收取了土地复垦押金，所以宋某东的行为不违反法律和行政法规的强制性规定，双方签订的合同为合法有效的合同；艾某良有权代表其家庭成员签订土地租赁合同；艾某良也属于侵权人，其作为原告提起诉讼不当，一审程序存在严重问题。故请求撤销原判，改判驳回艾某钢等人的诉讼请求，并由被告承担一切诉讼请求。
法院审理
二审法院经审理认为，《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效：（一）一方以欺诈、胁迫手段订立合同，损害国家利益；（二）恶意串通，损害国家、集体或者第三人利益；（三）以合法形式掩盖非法目的；（四）损害社会公共利益；（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”
艾某钢与宋某东于2015年6月1日签订的《租地合同书》改变了土地的农业用途，违反2004年《土地管理法》第六十三条的禁止性规定，一审法院认定案涉《租地合同书》无效，于法有据。
遂判决一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。(https://www.daowen.com)
案件评述
（一）本案为违反集体经营性建设用地禁止性规定的典型案例
一审法院与二审法院分别于2017年、2018年作出裁判，根据《土地管理法》（2004年）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”认定艾某钢与宋某东于2015年6月1日签订的《租地合同书》改变了土地的农业用途，为无效合同。
鉴于案涉土地是于2015年签订的合同，如在本法实施后发生的集体经营性建设用地转让、出租或者抵押行为，则不再适用2004年《土地管理法》的规定。
（二）审慎推进集体经营性建设用地入市改革
《土地管理法》修改列入十二届全国人大常委会立法规划后，农村土地与国有土地同等入市、同权同价问题再次引发热议。实际上，农村集体经营性建设用地入市探索已有十多个年头，但由于利益关联度大、涉及面广、面临的体制机制障碍很大，一直未有实质性突破。根据十八届三中全会精神，从2015年年初开始，有关部门在全国33个县（市）部署开展了农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革三项试点，以探索形成可复制、可推广的改革成果，为修改法律提供支撑。
农村集体经营性建设用地入市试点的目标，是完善农村集体经营性建设用地产权制度，明确农村集体经营性建设用地入市主体、范围和途径，建立健全市场交易规则和服务监管制度，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，实现与城镇国有建设用地“同等入市、同权同价”。目前，试点时间已过去2/3。根据对部分试点的分析，试点探索取得了明显进展：（1）盘活了农村存量建设用地，为民间资本搭建了土地平台；（2）激活了农村土地资产，增加了农民财产性收入；（3）促进了城乡要素流动，推动了土地城镇化和新农村建设。
但试点实践中也遇到不少的困难和挑战。比如，入市范围如何确定。集体土地入市范围与缩小土地征收范围直接关联，未来一些经营性用地不再征收了，就需要通过直接入市的途径解决其用地需求。这对农村地区的经营性建设用地影响不大，但城镇规划区范围内的经营性用地，包括工业用地、商服用地、房地产用地等，是否直接入市，就面临重大抉择。未来如果此类用地都通过入市途径解决，对工业化、城镇化进程会造成多大影响呢？包括实体经济在内的产业发展用地，直接向集体经济组织和农户协商购地，会增加多少制度性交易成本？同一区域内，公益性用地实行征收，经营性用地直接入市，“双轨制”下农民与政府之间的博弈对征地成本和时间效率究竟会产生多大影响？由此减少的政府土地收入从什么渠道填补？
又如，增值收益如何分配。直接入市相比土地征收的增值收益如何做到合理分配是入市改革的核心问题。不仅政府与集体、农民之间的土地增值收益分配不易确定，不同集体之间的土地增值收益如何协调平衡更是难题。对城镇建设用地而言，土地使用权出让收益全部上缴地方财政并实行收支两条线管理，不同用途、不同区位的地块出让收益虽然差距很大，但政府可以统一调配和使用，不存在出让收益的平衡问题。而农村集体经营性建设用地分属不同的集体经济组织，因规划用途、交通区位的不同带来的入市收益差异一般很大，如果不能通过适当方式予以平衡，就会在农村集体经济组织之间造成苦乐不均，引发矛盾。
再如，集体经济组织管理问题。作为集体土地所有权主体的农村集体经济组织，目前其法律性质和地位缺乏统一规定，自身建设不健全、主体地位不明晰、产权归属不明确、管理能力和水平低是较为普遍的现象。随着改革的推进，集体土地资产管理、土地收益分配、农民自主管理等事项将明显增多，对集体经济组织的管理要求大大提高。
最后农村土地管理基础问题。我国农村地域广大，由于长期以来对农村土地产权制度建设重视不够，造成农村土地管理基础普遍不够扎实。各种历史遗留问题错综复杂，土地及农房产权资料缺失、权属争议、违法违规等情况大量存在，过去私下交易行为问题丛生、尾大不掉。这些因素都可能影响到改革的全面推进。
农村土地在农村经济发展、社会稳定甚至文化传承中所承载的东西很多，这无疑增加了改革的敏感性和复杂性。过去，农村土地制度改革并不都以成功告终，有的还导致乡村建设几近失控，大量粮田被吞噬，农村环境严重污染。历史教训需要吸取。
总之，集体经营性建设用地入市潜力很大，但改革也面临诸多困难和矛盾，需要理性看待，在做好试点基础上审慎推进。