【典型案例】
建设项目涉及的土地利用事项未进行预审是否合法
——日照国晖电子科技有限公司与山东国恒能源有限公司、山东日照高新技术开发区管理委员会招商合同纠纷案[9]
基本案情
2005年12月27日，高科园管委与中恒公司签订《招商、投资协议书》，约定中恒公司投资45000万元，在高科园设立企业，生产高性能铿离子电池及材料。高科园提供生产用地294.89亩。第一期供地200亩，第二期供地94.89亩。2006年1月9日，原告作为中恒公司的项目公司，召开股东会议，确定企业名称为“恒能有限公司”。2006年2月14日，原告取得营业执照。
同年2月17日，原告经日照市东港区发展计划局办理了项目立项，并根据《招商、投资协议书》中高科园向中恒公司的供地约定，办理了备案用地290亩等事宜。2月24日，原告支付第一期土地出让金526万元。同年12月30日，被告批复同意原告使用沂北路西、园中南路北土地面积93099平方米，使用期限50年，用于建设厂房，生产高性能铿离子电池。2007年1月5日，原告又支付土地出让金504.4594万元。2007年2月9日，被告向原告颁发上述土地使用权证书。
同时，第三人电子科技公司系2006年4月6日成立的中外合资企业。2006年4月30日，日照高科园管委与第三人签订补充协议，将其与中恒公司约定的、后由原告承接使用的、经日照市东港区发展计划局登记备案的位于沂北路西、园中南路北的第二期用地出让给了第三人。随后，被告通过一系列审批并颁发国有土地使用证，使第三人取得补充协议约定的相关土地。被告未提交证据证实其在为第三人审批颁发该土地使用证过程中，按相关规定对第三人该建设项目用地进行了预审。
2009年2月，原告向日照市中级人民法院提起诉讼，将高新区管委和第三人电子科技公司诉至法院，要求法院确认日照高新区管委和第三人签订的补充协议无效。该市中级人民法院经审理查明：“高科园管委系日照市东港区人民政府在日照市高科园工业园区设立的政府招商引资管理服务机构，2008年1月7日，其名称变更为日照高新技术产业园开发区管理委员会，依据其权责，其没有出让土地的权限”“第三人取得的相关土地紧邻原告第一期用地，在原告以西，处于原告登记备案的290亩用地范围以内，由此可见，日照高科园管委向第三人交付的61860平方米的土地就是日照高科园管委与中恒公司签订的《招商、投资协议书》中的第二期土地”。
被告日照市国土局在高科园管委设立办事机构，专门为高科园入园企业办理土地使用证服务，其办理土地使用证之前，相关企业必须经环保部门办理环境影响评价、经发改部门办理项目核准、经建设部门办理规划许可等，否则不能为相关企业颁发土地使用证。
法院审理(https://www.daowen.com)
法院认为，“虽然日照高科园管委不具有出让国有土地使用权的主体资格，但作为政府在一定区域内设立的招商引资管理服务机构，其与投资商达成的有关土地使用权出让方面的协议，经日照市政府批准同意后即具有法律效力”“日照高科园管委与中恒公司签订的协议（《招商、投资协议书》）具有法律效力”“高科园管委及相关部门认可原告（国恒公司）是中恒公司在日照市成立的项目公司，同意原告（国恒公司）承接《招商、投资协议书》所载明的中恒公司的权利义务”“可以认定原告（国恒公司）系《招商、投资协议书》中的承继者”“原告（国恒公司）对《招商、投资协议书》中约定的全部土地享有权利”“国晖公司与高科园管委签订补充协议构成相互串通。高科园管委与国晖公司明知补充协议的内容会损害原告的利益，而仍然签订补充协议，将由国恒公司享有权利的《招商、投资协议书》项下的第二期土地出让给国晖公司使用，最终使国恒公司不能按照企业生产项目建设报备规划取得土地，应当认定恶意串通，损害了原告（国恒公司）的利益”。
故法院判决：被告案涉日照高新技术产业开发区管理委员会与被告国晖电子科技有限公司签订的补充协议无效。国晖公司不服，向山东省高级人民法院提起上诉，山东省高级人民法院经开庭审理，认定日照高科园管委与国晖公司签订的补充协议无效。认为原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法判决驳回国晖公司的上诉，维持原判。终审判决已发生法律效力。
案件评述
本案的核心问题是，国土资源部门在为相关企业办理农用地转为建设用地手续时，对建设项目涉及的土地利用事项未进行预审，则其行为是否合法？
根据《土地管理法》（2004年）规定，建设项目在项目审批、核准前，自然资源主管部门应当根据土地利用总体规划、国家供地政策和土地使用标准，对建设用地有关事项进行审查，并提出意见。
《土地管理法实施细则》（2011年）中也有规定，具体建设项目需要占用土地利用总体规划确定的城市建设用地范围内的国有建设用地的，建设项目可行性研究论证时，由自然资源主管部门对建设项目用地有关事项进行审查，提出建设项目用地预审报告；可行性研究报告报批时，必须附具自然资源主管部门出具的建设项目用地预审报告。国土资源部2004年发布的国土资源部令第27号《建设项目用地预审管理办法》第二条规定，本办法所称建设项目用地预审，是指国土资源管理部门在建设项目审批、核准、备案阶段，依法对建设项目涉及的土地利用事项进行的审查。第十五条规定，核准或者批准建设项目前，应当依照本办法规定完成预审，未经预审或者预审未通过的，不得批准农用地转用、土地征收，不得办理供地手续。
根据上述规定可以看出，国土资源部门在为相关企业办理农用地转为建设用地手续时，应当进行相应审批，而对建设项目涉及的土地利用事项进行预审是必经程序，不经预审不得办理供地手续。本案被告在为第三人国晖公司供地并办理涉案土地使用证时，没有按照相关规定进行预审，显然构成程序违法。
此外，被告为第三人办理土地使用证之前，第三人应首先经环保部门办理环境影响评价、经发改部门办理项目核准、经建设部门办理规划许可等，本案被告虽无权对前述环节的行政部门的行政行为进行合法性审查，但发证前应对是否经过上述环节及各个环节相关行政部门出具的相关行政法律文书是否完备、有效等进行基本的审查。
鉴于本案中被告对此未作相应审查，未令第三人提交全面有效的相关法律文件，自为事实依据不清。因此，法院判决才认定被告行政行为不合法，故予以撤销。