【典型案例】
土地管理部门须依法切实履行对利害关系人查处申请的告知义务
——亓某军诉新泰市国土资源局行政不作为纠纷案[3]
基本案情
原告亓某军以某煤矿占地挖河行为致其财产损失为由，通过信访方式举报煤矿违法占地挖河，要求被告市国土资源局依法处理。该省国土资源厅、该市国土资源局、该市人民政府先后要求被告进行调查核实，并答复原告。
2014年9月28日，被告对原告发出告知书：“你反映的问题不属实……新改河道于2005年6月20日开始动工，10月底竣工。新改河道总长度557米，宽8米，共需占地6.7市亩[4]……”
原告不服，认为被告的行为导致法院无法作出正确判决，原告无法得到应有的赔偿，以告知书无任何实质内容，敷衍搪塞原告为由提起诉讼，请求判令被告履行法定处理职责。被告以本案不属于人民法院行政诉讼受案范围、原告不具备诉讼主体资格等理由予以答辩。
法院审理
该县人民法院于2015年11月6日作出行政判决，法院认为：本案属于人民法院行政诉讼受案范围；原告具备诉讼主体资格；被告对原告举报的占地挖河问题既未立案查处，亦未告知原告不予立案查处的事实、理由、依据，以及陈述权、申辩权，其行为属不履行法定职责行为。
依照《行政诉讼法》第七十二条的规定遂判决：限被告于判决生效之日起两个月内对原告作出答复。
案件评述
（一）土地管理必须依法行政
依法行政，又称行政管理法制化或行政法治。关于行政管理法制化的典型理解是：所谓行政管理的法制化，就是说行政管理要通过法律加以稳定和巩固，使整个行政管理工作真正做到有法可依，有法必依，执法必严，违法必究。用法律手段，即以立法的形式，来保证和维持行政管理的权威性与行政效能，做到在行政管理中真正靠法治，而不是靠人治。
至于行政法治的概念，典型解释是：行政法治是指行政机关及其工作人员管理国家公共事务的行政权力必须依据法律而获取与行使，不得恣意妄为的一种公共行政的普遍原则和社会控制方式。土地行政法治是法治的重要环节，也是法治的重点和难点。而依法行政的一般性解释是：在民主国家政治体制格局中，公共行政权力主体即狭义的政府，应当依法设定和实施行政行为。虽然对法的解释在不同的时期、不同的国家有不同的理论与实践，但法的规范性或约束性作用始终是依法行政的精髓所在。
1.土地管理依法行政是依宪行政的基本要求
依法行政作为一种原则，其直接要求是行政权力要在法律限定的范围内运行。法律是国家意志的体现，在现代民主国家，法律也就是人民共同利益与意志的体现。这实际上就是要求国家行政管理活动，当然土地管理行政活动要符合人民的共同意志与利益要求。因此，近代以来逐步形成的依宪行政本质上要求土地行政管理必须依法办事。
2.土地依法行政是一种行政管理的基本模式的要求
依法行政其实就是法治或依法治国模式在行政管理领域的具体体现。这意味着国家土地行政管理机关与行政人员在管理有关国家事务、公共事务与行政机关内部事务和提供公共服务的过程中，其职责权限、工作程序、方法等，都应该以法律规范作为依据、工具和保证，而不得恣意妄为。
3.法律规范的规范性或约束性作用始终是土地管理依法行政的精髓所在
无论是作为依宪行政的原则，还是作为一种公共治理模式，土地依法行政的核心与精髓均在于法律规范的规范性与约束性作用。土地行政管理必须遵循法律至上以及法律面前人人平等及其他相关法治原则。土地依法行政是法治在行政管理系统及其运行过程中的体现，国家行政机关和行政人员在行使行政权力、履行土地行政管理职能过程中，其职责权限、工作程序以及方法都必须以有关土地法律规范作为依据。
（二）土地管理依法行政的基本内容
依法行政作为一种行政管理模式，无疑是法治原则在行政管理领域的具体表现。一般而言，土地管理依法行政主要包括行政管理意识的法制化、行政职权的法定化、行政编制的法定化、行政程序的法定化、行政责任的法定化等几方面基本内容。
1.土地行政管理意识的法制化
土地行政管理意识的法制化其实是要求建立与依法行政模式相适应的土地行政文化环境与行政组织风气。土地行政管理活动是要通过具体的行政行为来加以实施的。其行为主体是否具有法治意识，尤其是法律至上与法律面前人人平等的思想与行为意识，是土地依法行政得以实现的文化与思想前提。而土地管理行政主体的思想与行为意识是在行政文化的社会化过程中形成的，并要受其所在部门组织风气的制约与影响。因此，土地管理依法行政的首要内容就是要促成与培养相适应的行政文化环境和行政组织风气。
2.土地行政管理职权的法定化
土地行政管理职权的法定化就是指土地行政机关及其工作人员的职能范围、权限大小与关系都要有法律规范的明确规定。一方面，土地行政管理主体的职能要有明确的规范。这包括该主体主管范围、管辖范围、与其他主体之间的分工关系及界限等内容；另一方面，还要遵循事权一致原则，通过法律规范形式赋予土地行政管理机关和行政人员以相称的管理权力。其中，权限大小与管辖范围以及各种权力关系都应该有明确的规定。
3.土地行政管理编制的法定化
行政编制的法定化也就是指行政机关的设立、机构规模、人员定额等编制内容都应该有明确的法律规定。一方面，行政机关的设立必须有法定依据，一般是由宪法与政府组织法等效力层级很高的重要行政法律规范加以规定；另一方面，行政机关的规模大小、级别以及人员定额、岗位结构等，也要有相应的法律依据。当今主要是以行政编制法、国家公务员法等国家基本法律的形式对土地行政编制加以规范。(https://www.daowen.com)
4.土地管理行政程序的法定化
行政程序是行政机关与行政人员在行使行政权力、履行行政管理职能过程中所遵循的一系列具有时间上的衔接性的行为步骤、方式与过程的集合。为确保行政行为的公开性与透明度，避免行政权力的滥用，同时促成行政行为的科学化、合理化，对行政程序予以规范化、制度化，构成依法行政的又一项基本内容和要求。
5.土地管理行政责任的法定化
权责一致是现代行政管理的基本原则和要求，现代行政管理也不允许只行使权力并享受相关权利而不承担相应的行政与法律责任的现象发生。依法行政模式要求在法律规范上明确体现这一原则，即通过各种行政法律规范的形式对行政机关及其工作人员由于没有履行法定职责和义务所应该承担的行政与法律责任作出明确和具体的规定，这就是所谓的行政责任法定化。行政责任法定化的实质是要建立起责任机制，实行问责制，即对没有履行法定责任的行政机关或工作人员追究法定责任，包括要求他们辞职，给予纪律处分，直至追究刑事责任。这既是依法行政模式的基本要求，也是这一模式得以实现的根本保障机制。
（三）本案的三个焦点问题
本案有三个焦点问题：（1）本案是否属于人民法院行政诉讼受案范围；（2）原告是否具备诉讼主体资格；（3）被告未对原告申请事项作出答复的理由是否正当。
1.本案属于法院的受案范围
有意见认为，原告举报为信访事项，被告已经作出告知书。原告不服，可以依照《信访条例》第三十四条和第三十五条的规定申请复查、复核，但不能提起行政诉讼。因此，本案不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
本案判决未采纳上述意见。
原告以信访形式举报他人违法占地挖河行为，要求依法予以处理，是原告作为挖河行为的利害关系人，要求土地行政部门履行查处土地违法行为法定职责的申请。山东省国土资源厅、泰安市国土资源局、新泰市人民政府先后要求被告进行调查核实并答复原告的行为，是被告的上级行政机关对被告发出的行政指令。据此，被告经调查如果认为不存在土地违法行为，应当将具体的事实、理由、依据明确告知原告，并听取原告的陈述、申辩意见。
然而，被告发出告知书，认为原告反映的问题不属实，但未对原告举报的占地挖河行为是否违法作出认定，更未对该行为是否应予处理以及不予处理的理由作出说明。被告的行为，实质上是对原告申请的拒绝。本案虽然从形式上属于信访事项，但由于被告系具有查处土地违法行为法定职责的行政机关，原告信访举报，是希望通过被告履行查处土地违法行为法定职责，实现保护其财产权利的目的。原告作为挖河行为的利害关系人，请求被告依法履行保护其财产权法定职责，符合《行政诉讼法》第十二条第一款第（六）项规定的受案范围条件，故本案属于人民法院行政诉讼受案范围。
2.本案原告具有起诉的主体资格
有意见认为，即使被告受到查处，原告也不可能得到更多的赔偿。因此，原告与被诉行政行为没有利害关系，不具备提起本案诉讼的主体资格。
本案判决未采纳上述意见。
所谓行政诉讼的原告主体资格，是指能够启动行政诉讼程序，请求人民法院对被诉行政行为进行合法性审查，并进而作出相应裁判的主体条件。如果公民、法人或者其他组织主张的是其合法权益，且其与被诉行政行为具有利害关系，则该公民、法人或者其他组织具有对该行政行为提起行政诉讼的原告主体资格。本案中，原告认为被告行为导致法院无法作出正确判决，原告无法得到应有的赔偿。而挖河行为违法与否是否影响原告请求民事赔偿比例是民事诉讼而非本案审查的范围，本案不宜对原告上述理由是否成立作出评判，进而不能排除原告与被告不作为行为存在利害关系。
原告作为挖河行为的利害关系人，为维护自身合法权益而举报占地挖河行为，请求土地行政部门予以查处，有着不同于一般举报人的特殊利益。参照《最高人民法院关于举报人对行政机关就举报事项作出的处理或者不作为行为不服是否具有行政复议申请人资格问题的答复》，原告具备提起本案诉讼的主体资格。
3.被告未对原告申请事项作出答复的理由是否正当
有意见认为，《土地违法案件查处办法》第十六条曾规定：“土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。”但是该办法已被2014年7月1日实施的《国土资源行政处罚办法》废止。因此，土地部门对于不符合立案条件的土地违法行为查处申请，不再负有告知义务。
本案判决未采纳上述意见。
土地部门对利害关系人提出的查处土地违法行为申请，如果认为不符合立案查处条件，应当告知事实、理由、依据，以及陈述权、申辩权。《国土资源行政处罚办法》废除了《土地违法案件查处办法》第十六条的规定，不等于土地部门对利害关系人不符合立案条件的土地违法行为查处申请不再负有告知义务。
（1）切实保护耕地是我国的基本国策
《土地管理法》第三条规定，“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地是我国的基本国策”。第三十条第一款规定：“国家保护耕地，严格控制耕地转为非耕地。”第三十二条规定：“省、自治区、直辖市人民政府应当严格执行土地利用总体规划和土地利用年度计划，采取措施，确保本行政区域内耕地总量不减少……”我国人均耕地少、耕地质量总体不高、耕地后备资源不足，为了保证粮食安全，必须实行最严格的土地管理制度。节约集约用地，不仅关系当前经济社会发展，而且关系国家长远利益和民族生存根基……要守住全国耕地不少于18亿亩这条红线。
依照《国土资源行政处罚办法》第五条的规定，国土资源违法案件由土地所在地的县级国土资源主管部门管辖。被告作为涉案土地所在地县级国土资源主管部门，依法对辖区内土地违法行为具有查处职责。
（2）行政参与原则是行政程序法的基本原则
行政参与原则是指行政相对人有权参与行政过程，有权对行政行为发表意见，而且有权要求行政主体对所发表的意见予以重视。行政相对人直接参与行政活动，可以使行政机关在行政活动中能够充分、直接听取相对人的意见，避免错误和违法的行政行为，对于提高依法行政水平，加快依法治国建设进程，具有非常重要的意义。
（3）行政参与原则是依宪行政原则的体现
《宪法》中规定了国家的一切权力属于人民和国家机关，以及国家机关在行使人民赋予的管理国家权力时应该遵循的原则和方法。为了落实该宪法原则，行政法规、地方规章均作了相应的具体规定。国务院《全面推进依法行政实施纲要》规定了行政机关在实施行政管理的过程中要注意保障行政相对人的知情权、参与权和救济权。行政机关应当采取得力措施，切实落实行政参与原则，确保行政相对人行政参与权的实现。行政机关不但在作出影响利害关系人权利义务的决定时应当听取利害关系人的意见，而且在受理利害关系人申请其履行法定职责的案件中，如果不能满足申请人的申请，也应当告知其事实、理由和依据，以及陈述权、申辩权。