【典型案例】
土地使用必须符合土地管理规划，占用基本农田致土地租赁合同无效
——郭某与姚某等农村土地承包合同纠纷上诉案[5]
基本案情
2002年11月25日，案涉县政府为陈父位于该县的4.7亩生态林颁发了《林权证》。2008年，姚妇之夫陈父（系陈子1、陈子2、陈子3、陈子4、陈子5之父）与郭某签订了土地承租合同，载明为发展农村经济，增强企业经济效益，搞好大办乡镇企业的原则，经协商签订此合同，约定：“承租土地位于××县，承租土地包括陈父果园及南北500米的沟。承租期限为30年，租金每年1万元。经双方协商果园评估为5000元，房屋评估为15000元，乙方郭某向甲方陈父首付2年的租金。”合同中还约定了双方的权利、义务、违约责任及其他事项。
该县洛门镇大柳树村村民委员会在该合同书上盖章。2008年5月21日，该县洛门镇人民政府向县林业局报送了关于转报新建洛门镇大柳树村空心砖厂的报告，该县洛门镇人民政府同意大柳树村在位于大柳树东2公里处的野狐沟新建空心砖厂的报告。
2009年3月24日，县发展和改革局作出了关于新建该县新城建筑公司洛门砖厂的批复，同意新建洛门砖厂。2009年11月25日，县林业局作出了关于洛门镇大柳树村砖厂占用退耕还林地的答复，同意该砖厂按占补平衡的原则，计划占用3.8亩退耕林地，落实异地补造面积3.8亩。
2010年4月19日，该县洛门镇大柳树空心砖厂成立。后双方就所签订承包合同是否有效出现纠纷。
法院审理
一审法院认定合同违反法律强制性规定，应认定为无效。郭某上诉。
一审法院认为，姚妇之夫陈父与郭某签订了土地承租合同，签订的合同虽然是当事人的真实意思表示，但是双方签约时已明知承租的土地要建设企业，同时郭某在取得承租土地后，在承租的土地上建设砖厂并取土烧砖，从事非农建设。依据《土地管理法》（2004年）第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”《农村土地承包法》（2009年）第八条第一款规定：“农村土地承包应当遵守法律、法规，保护土地资源的合理开发和可持续利用。未经依法批准不得将承包地用于非农建设。”从本案已查明的事实可知，郭某虽然是在该县洛门镇人民政府、县发展和改革局、县林业局等部门的批复后，进行了一系列的开办砖厂事宜，但是并未取得土地主管部门的批准。
由此可知，郭某擅自改变了土地的用途，违反了法律、行政法规的强制性规定。故双方之间签订的土地承租合同无效。《合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”
一审法院判决：（1）郭某于判决生效后三个月内将姚某等六人承包的34.7亩土地（承包地4.7亩、三荒地30亩）复垦后予以返还；（2）驳回姚某等六人的其他诉讼请求。
二审法院认为，根据《土地管理法》（2004年）的相关规定，我国实行土地用途管制制度，国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续，农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设。
本案中陈父和郭某于2008年签订的土地承租合同所租赁的土地中包括农用林地和只能植树种草、封山育林的三荒地，双方在合同中约定郭某在承租的土地上建设企业进行生产经营，郭某将相关土地实际用于开办砖厂，虽然该砖厂获得了该县洛门镇政府等部门的批准，但无证据证明获得了国土资源部门同意其改变土地用途的准许，因此该合同的约定违反了我国法律的强制性规定，应属无效。一审法院对涉案合同效力认定准确，并结合案件实际情况判令郭某将涉案土地复垦后返还被上诉人，并无不当。
故二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
案件评述
（一）全面落实永久基本农田特殊保护制度须总体规划部署(https://www.daowen.com)
耕地是我国最为宝贵的资源，永久基本农田是耕地中的精华。为贯彻落实党的十九大精神，加快构建数量、质量、生态“三位一体”耕地保护新格局，建立健全永久基本农田“划、建、管、补、护”长效机制，全面落实特殊保护制度，2018年，国土资源部印发了《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（国土资规〔2018〕1号）。
“特殊保护”，就是对永久基本农田采取特别措施进行保护。通俗地讲，就是最严格的永久基本农田保护制度。该通知对我国永久基本农田保护起到了“保护伞”作用，主要内容是以“巩固、建设、管控、补划、激励”五大举措促进永久基本农田保护。
1.基本农田特殊保护旨在以巩固促永久基本农田的保护
主要做到守住永久基本农田控制线，已经划定的永久基本农田特别是城市周边永久基本农田原则上不得随意调整和占用，并要求统筹永久基本农田保护与各类规划衔接，原则上不得突破永久基本农田边界。
2.基本农田特殊保护旨在以建设促永久基本农田的保护
从保障粮食安全角度出发，开展数量和质量建设。通过开展永久基本农田整备区建设，实施“土地整治+高标准农田”，有效提升耕地产能，落实“藏粮于地、藏粮于技”。
3.基本农田特殊保护旨在以管控促永久基本农田的保护
从严管控非农建设占用永久基本农田，禁止以设施农用地为名违规占用永久基本农田建设休闲旅游、仓储厂房等设施；在不破坏永久基本农田耕作层、不修建永久性建（构）筑物的前提下，允许重大建设项目和地质勘查临时用地，在不超过两年时间内临时占用永久基本农田。
4.基本农田特殊保护旨在以补划促永久基本农田保护
永久农田特殊保护提出了“量质并重”的要求，旨在做好永久基本农田补划，即明确按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的要求开展永久基本农田补划。
5.基本农田特殊保护旨在以激励促永久基本农田的保护
永久农田特殊保护强化了落实地方各级政府保护耕地的主体责任考核机制，明确以经济手段促进永久基本农田保护，最大限度、最广泛调动保护的积极性。
（二）土地管理规划的制定与遵守凸显土地宏观管理与个人利益的冲突与协调
本案中，签订涉案土地承租合同虽然是签约人的真实意思表示，但是双方约定的土地用途为建设用地，郭某实际上将该土地作为建设用地使用，其行为明显改变了土地的用途。虽然郭某有当地政府、发展和改革局、林业局等单位的批复，但是未取得土地主管部门的批准，且该土地只是租赁土地，没有履行土地征收出让手续，依据现行法律规定，土地管理部门也不可能给郭某任何批复并同意其进行土地属性变换从而进行建设，故该租赁协议违反了法律、行政法规的强制性规定。
我国实行最严格的土地用途管制制度，限制建设用地占用农业用地，尤其是对耕地的占用。耕地对我国这个人口大国来讲具有极重要的基础地位，为了有效利用有限的土地，我国编制土地管理规划并严格遵守，在施行的过程中，必然会遇到利益的冲突协调问题，既要发挥好土地规划的指导作用，还要适当保护冲突方的利益。
我国的永久基本农田保护制度是关系国计民生的大事，是占全国人民最大多数人的最长远的最大集体利益，所以在处理利益冲突之时，个人利益应让步于集体利益，这不但符合我国宪法的基本精神，也符合法的价值位阶即“法律规范效力等级”原则。