【典型案例】
因违反土地利用规划拆除公共设施时需考虑对居民的影响
——北京市规划和国土资源管理委员会与北京市朝阳区十八里店乡横街子村民委员会执行裁定书[18]
基本案情
北京市规土委于2016年11月25日针对北京市朝阳区十八里店乡横街子村民委员会（以下简称十八里店横街子村委会）作出京规划国土（朝）土罚字（2016）第63号《行政处罚决定书》（以下简称63号行政处罚决定书），认定“2014年3月，你单位未经土地行政主管部门批准，擅自占用十八里店乡横街子村南侧大洋沟南岸的土地1543.87平方米，建设库房，其占地四至范围：东至村路、南至五环辅路、西至办公用房、北至村路；在北京市朝阳区土地利用总体规划（2006—2020年）中为林业用地区，不符合总体规划。上述行为违反了《土地管理法》（2004年）第四十三条第一款、第四十四条第一款规定，属非法占地行为”。根据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，责令十八里店横街子村委会退还非法占用的土地，并决定给予如下行政处罚：“自接到《行政处罚决定书》之日起30内自行拆除非法占用不符合土地利用总体规划的1543.87平方米（2.316亩）土地上的建筑物和其他设施，恢复土地原状。”
朝阳区人民法院经审查认为，市规土委作出的63号行政处罚决定书存在如下问题：（1）市规土委在调查询问时，被询问人陈述被占用土地上建设的建筑系清洁燃煤供应点，此后该局未对上述建筑是否属于村公共设施进行调查，属认定事实不清；（2）由于市规土委未对建筑物的属性进行调查，直接导致该局作出的63号行政处罚决定书法律适用存在问题；（3）目前马上进入冬季采暖季，如该清洁燃煤供应点拆除是否会对冬季供暖造成影响，市规土委申请强制执行时并未进行评估。
鉴于市规土委作出的63号行政处罚决定书存在上述事实认定不清、法律适用错误、执行操作障碍等问题，故其提出的强制执行申请不符合《行政强制法》规定的执行条件。综上，依照《行政强制法》第五十八条之规定，裁定不准予强制执行市规土委于2016年11月25日作出的63号行政处罚决定书。
市规土委不服该裁定，向法院申请复议称：市规土委认为朝阳法院的认定错误，具体理由如下：
1.市规土委作出的63号行政处罚决定书事实清楚、程序合法、适用法律法规正确。十八里店横街子村委会违法占地的事实有询问笔录、现场勘测笔录、国家测绘地理信息局第三地形测量队技术报告测绘成果、现场照片等在案作证。市规土委依据《土地管理法》第七十六条第一款的规定，责令十八里店横街子村委会退还非法占用的土地，并决定给予行政处罚。
2.根据《土地管理法》第四十三条、第六十一条的规定，虽然十八里店横街子村委会占用涉案土地建设的是村公共设施，但经市规土委调查核实，其建设未依法经土地行政主管部门批准，且违反《土地管理法》第四条的规定，不符合北京市朝阳区土地利用总体规划（2006—2020年）中涉案土地为林业用地的土地利用总体规划，市规土委对其作出63号行政处罚决定书并无不当。
综上，请求法院依法判令撤销朝阳区人民法院作出的（2017）京0105行审107号行政裁定书，本案由朝阳区人民法院立案受理或发回朝阳区人民法院重新审查。
法院审理
法院认为，《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九十五条规定：“被申请执行的具体行政行为有下列情形之一的，人民法院应当裁定不准予执行：（一）明显缺乏事实根据的；（二）明显缺乏法律依据的；（三）其他明显违法并损害被执行人合法权益的。”本案中，市规土委在向法院提交的复议申请中认可涉案土地上建设的是村公共设施，但其在作出63号行政处罚决定书的行政执法程序中，未就相关事实进行调查核实，且系依据《土地管理法》（2004年）第四十三条第一款、第四十四条第一款的规定认定涉案非法占地行为，故63号行政处罚决定书属认定事实不清、适用法律错误，朝阳法院据此裁定对63号行政处罚决定书不准予强制执行并无不当，法院予以维持。市规土委提出的复议请求，缺乏事实依据和法律依据，法院不予支持。
综上，依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十三条第一款第（十五）项之规定，裁定如下：
驳回复议申请，维持原裁定。
案件评述(https://www.daowen.com)
（一）本案涉及乡镇公共设施对居民的影响评估
在本案中，市规土委在调查询问时，了解到被占用土地上建设的建筑系清洁燃煤供应点，但此后该局未对上述建筑是否属于村公共设施进行调查，法院认为市规土委对事实认定不清。另外，目前马上进入冬季采暖季，如该清洁燃煤供应点拆除是否会对冬季供暖造成影响，市规土委申请强制执行时并未进行评估，因此法院不准予强制执行。从本案可以看出，对乡镇公共设施的建设一定要加强政府监管，落实政府审核、申请、批准的权限，否则违法建设的公共设施一旦形成，如果强制拆除势必对周围居民造成较大影响。本案市规土委确实存在一定的调查失职、对事实认定不清、法律适用错误的问题，但法院的裁定也在一定程度上考虑了该村村民的利益。
（二）乡镇公共设施公益事业建设用地有其特殊审批程序
乡（镇）村公共设施、公益事业建设需要使用土地，可以依法申请使用农民集体所有的土地，其审批程序如下：
1.由农村集体经济组织或者建设单位提出
经乡（镇）人民政府审核，向县、市人民政府自然资源主管部门提出建设用地申请。
2.依法审查批准
自然资源主管部门按照国家有关规定对建设用地进行审查后，按照省、自治区、直辖市的规定报有批准权的人民政府批准。
涉及占用农用地的，应当先行按照《土地管理法》的规定办理农用地转用手续。
3.政府组织实施
建设用地经依法批准后，由县、市人民政府自然资源主管部门通知申请用地单位，并组织实施。
申请用地单位应当按照国家有关规定履行开垦耕地义务和缴纳有关费用等。
4.竣工验收发证
工程竣工后，由县、市人民政府自然资源主管部门负责对建设用地和开垦耕地等情况进行验收，并办理土地登记，核发《集体土地使用证》。
乡（镇）村公共设施、公益事业建设涉及占用国有土地的，按照使用国有土地的有关规定办理。