【典型案例】
行政机关有权责令交还土地
——马某某被庆阳市国土资源局西峰分局责令交出土地行政决定案[9]
基本案情
马某某居住于甘肃省庆阳市西峰区董志镇周岭村周岭组，位于西峰己庚建设项目规划区内。2011年3月14日，庆阳市2010年第5批次城市建设农用地转用和土地征收的申请经省人民政府政国土发[2011]104号批复同意，批准庆阳市西峰区董志镇周岭村的部分集体土地转为建设用地。
西峰己庚建设项目所征用土地的位置及范围位于南二路以南、南二（2）路以北、九龙路以东、东环路以西。其中己庚二区建设项目征收土地的范围涉及董志镇周岭村的李堡组、沟畎组、上庄组、周岭组的集体土地。2011年4月25日，庆阳市西峰区人民政府以区政府告字[2011]32号公告对甘肃省人民政府批准的《征收土地方案》的内容及有关事项进行了公告；庆阳市国土资源局西峰分局于2011年4月29日对《征地补偿安置方案》进行了公告〔庆阳市西土资西分[2011]征补字第16号〕。
2008年6月12日庆阳市国土资源局西峰分局发出了该市土地收储告字[2008]23号《庆阳市土地收购储备中心征地登记告知》。2010年1月24日，庆阳市土地收购储备中心与西峰区董志镇周岭村周岭组签订了《庆阳市建设用地集体土地征收协议书》，向被征收的周岭组支付了土地补偿费、安置费和青苗补偿费，由周岭组进行统一安置。
2010年9月7日，庆阳市土地收购储备中心与马某某签订建筑物、附属物折价补偿协议，补偿款总金额776282.91元。2010年10月12日，马某某按照协议领取了50%的补偿款，剩余款项待拆迁结束后一次性付清，但马某某拒不拆迁，拒不交出被征土地。
2014年4月18日，庆阳市国土资源局西峰分局作出西土征字[2014]第8号责令限期交出土地决定，责令马某某限期拆迁，腾出被征收的土地，同时给马某某提供了过渡安置房。但马某某不服西土征字[2014]第8号责令限期交出土地决定，拒绝拆迁，以补偿标准低、庆阳市国土资源局西峰分局没有实施征收土地的职权为由提起行政诉讼，要求撤销庆阳市国土资源局西峰分局作出的西土征字[2014]第8号责令限期交出土地决定。
法院审理
一审法院经审理认为，根据《土地管理法实施条例》第四十五条“违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”之规定，庆阳市国土资源局西峰分局具有对本辖区内违反土地管理法律、法规，阻挠国家建设征用土地的行为作出责令交出土地决定的法定职权。
马某某的房屋所占用的土地已经过甘肃省人民政府依法批准征用，庆阳阳市西峰区人民政府在组织实施过程中，对征收土地的批准机关、批准文号、征地用途、范围、面积及征地补偿标准、农业人员安置办法等事项进行了公告。庆阳市国土资源局西峰分局也公告了征地补偿安置方案，且与马某某所在的周岭村周岭组签订了集体土地补偿协议书，并向被征收村组支付了补偿费、安置费及青苗补偿费。庆阳市国土资源局西峰分局对马某某的地面建筑物、附属物进行了丈量、登记、作价后，双方达成了补偿协议，马某某同意并领取了50%的补偿款，但马某某在协议确定的期限内拒绝拆迁，未交出被征收的土地，影响了庆阳己庚项目建设工作的正常进行。
为顺利推进该项目建设，庆阳市国土资源局西峰分局根据《土地管理实施条例》第四十五条的规定，对马某某作出西土征字[2014]第8号责令限期交出土地决定，责令马某某拆迁房屋、交出被征收土地的决定，事实清楚，证据充分，程序合法，适用法律、法规正确。马某某提出其未被安置及地上建筑物、附属物补偿标准过低等辩解理由，因没有提供法律依据，依法不予支持。
二审法院认为，《土地管理法实施条例》第四十五条从被征地拆迁人的角度作出规定，对违反土地管理法律、法规规定，阻挠国家建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地，但对于县级以上人民政府土地行政主管部门作出责令交出土地决定的相应条件则未明确。本案被上诉人庆阳市国土资源局西峰分局针对上诉人马某某作出责令交出土地决定的具体行政行为是否合法，依据《最高人民法院关于审理涉及农村集体土地行政案件若干问题的规定》第十四条第一款规定：“县级以上人民政府土地管理部门根据土地管理法实施条例第四十五条的规定，申请人民法院执行其作出的责令交出土地决定的，应当符合下列条件：（一）征收土地方案已经有权机关依法批准；（二）市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施征地行为；（三）被征收土地所有权人、使用人已经依法得到安置补偿或者无正当理由拒绝接受安置补偿，且拒不交出土地，已经影响到征收工作的正常进行……”该条文虽然是对县级以上人民政府土地行政主管部门申请法院强制执行责令交出土地的具体行政行为申请条件的要求，但也应视为县级以上人民政府土地行政主管部门在征地拆迁实践中作出责令交出土地决定前所需要满足的前提条件，亦是司法对责令交出土地决定的具体行政行为合法性审查的依据。
根据上述法律精神，县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地决定的前提条件是征收土地方案已经有权机关依法批准，且市、县人民政府和土地管理部门已经依照土地管理法和土地管理法实施条例规定的程序实施了征地行为。庆阳市国土资源局西峰分局在组织实施过程中依照《土地管理法实施条例》规定的程序，对征收土地的批准机关、批准文号、征地用途、范围、面积以及征地补偿标准、征地补偿安置方案、农业人员安置办法等事项进行了公告，与上诉人所在的周岭村周岭组签订了集体土地补偿协议。由此可见，被上诉人庆阳市国土资源局西峰分局作为庆阳市西峰区人民政府的土地管理部门，对涉案土地实施征收，主体适格，程序合法，适用法律正确。(https://www.daowen.com)
另外，根据国土资发〔2010〕96号《国土资源部关于进一步做好征地管理工作的通知》第四条第（十一）项“为缩短征地批后实施时间，征地报批前履行了告知、确认和听证程序并完成土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及补偿登记的，可在征地报批的同时拟订征地补偿安置方案。征地批准后，征收土地公告和征地补偿安置方案公告可同步进行”的规定精神，庆阳市西峰区人民政府在申请用地报批的同时，由其土地管理部门庆阳市国土资源局西峰分局对拟征用的土地权属、地类、面积、地上附着物和青苗等确认以及签订补偿协议的行为，并不违反相关法律及政策要求。因此，上诉人马某某认为，庆阳市国土资源局西峰分局在没有征地批复的情况下即开始实施征地行为，程序违法的上诉理由不能成立。
综上，庆阳市西峰区人民政府在涉案土地征收过程中程序合法，上诉人马某某在签订补偿协议并领取50%补偿款后拒绝搬迁、交出土地，已经影响到征收工作的正常进行。庆阳市国土资源局西峰分局依据《土地管理法实施条例》第四十五条作出西土征字[2014]第8号责令限期交出土地决定的事实清楚，适用法律正确，原审判决驳回马某某的诉讼请求并无不当。依照《行政诉讼法》第六十一条第（一）项之规定，判决：驳回上诉，维持原判。
案件评述
（一）责令被征收土地者交还未开发利用的土地依法有据
根据《土地管理法》第五十八条第一款的规定：“有下列情形之一的，由有关人民政府自然资源主管部门报经原批准用地的人民政府或者有批准权的人民政府批准，可以收回国有土地使用权：
“（一）为实施城市规划进行旧城区改建以及其他公共利益需要，确需使用土地的；
“（二）土地出让等有偿使用合同约定的使用期限届满，土地使用者未申请续期或者申请续期未获批准的；
“（三）因单位撤销、迁移等原因，停止使用原划拨的国有土地的；
“（四）公路、铁路、机场、矿场等经核准报废的。”
本案属于其中第（一）项规定，案涉庆阳市西峰区人民政府行为系依法行使行政权的行为。
（二）责令被征收土地者交还未开发利用的土地程序合法
本案中马某某争议的涉案土地经甘肃省人民政府政国土发〔2011〕104号批复同意征用，庆阳市国土资源局西峰分局在组织实施过程中依照《土地管理法实施条例》规定的程序，对征收土地的批准机关、批准文号、征地用途、范围、面积以及征地补偿标准、征地补偿安置方案、农业人员安置办法等事项进行了公告，与上诉人所在的周岭村周岭组签订了集体土地补偿协议，并向被征收土地的村组及个人支付了征地补偿费、安置费及青苗补偿费，上诉人马某某亦签订了地面建筑物、附属物补偿协议，同意并领取了50%的补偿款。
由此可见，被上诉人庆阳市国土资源局西峰分局作为该市西峰区人民政府的土地管理部门，对涉案土地实施征收，主体适格，程序合法，适用法律正确。