【典型案例】
不履行土地复垦义务的行为要受行政处罚
——罗某夫不服土地行政复议提起行政诉讼案[3]
基本案情
本案原告罗某夫系涡阳县石弓镇新桥村村民。1994年10月，罗某夫承包涡阳县××桥行政村油南自然村的土地兴办集体企业“石弓镇新桥轮窑厂”，承包土地协议规定了双方的权利义务。1995年，涡阳县乡镇企业管理委员会批准同意石弓镇成立石弓镇新桥轮窑厂，该厂属村办企业，厂址设在涡阳县××桥行政村，由罗某夫任厂长。
2003年3月2日，被告涡阳县国土局向原告颁发了《采矿许可证》，期限为2年。2010年7月20日，涡阳县政府为认真落实该省人民政府《关于切实做好2010年淘汰落后产能工作的通知》文件精神，涡阳县政府将淘汰落后产能工作列入各乡镇政府责任目标，进行年度考核，乡镇政府主要负责人是第一责任人，其中原告的轮窑厂就被省政府列入2010年关闭淘汰名单范围。2010年8月18日，石弓镇人民政府为落实涡阳县人民政府文件，对窑厂进行拆除，一次性补助原告窑厂拆除补偿费用38万元。
2015年12月，因村民举报，反映原村副书记罗某夫破坏集体耕地，非法出卖集体土地，利用职权侵占土地等问题，2016年9月14日，涡阳县纪委信访室转办函件，要求国土局进行调查。同年10月12日，涡阳国土局立案后及时进行了调查取证，11月14日执法人员就原告的违法事实撰写出调查报告，11月21日被告组织人员对该案件进行了会审，11月25日作出涡国土行罚告字第1111号《行政处罚听证告知书》，告知其陈述、申辩和听证的权利，并于11月28日进行了送达，在告知书规定的期限内，原告没有进行陈述、申辩和申请听证。
12月30日被告涡国土局作出巳土行罚字[2016]第1118号行政处罚决定，决定以原告于1995年至2014年挖损37.323亩土地没有复垦的行为，违反了《土地管理法》（2004年）第四十二条的规定为由，依据《土地管理法》（2004年）第七十五条和《土地管理法实施条例》第四十一条对被告作出：
1.责令15日内改正破坏的24882.01平方米土地；逾期不改正，责令缴纳被破坏的24882.01平方米土地每平方米6元的复垦费，共计149292.06元，专项用于土地复垦。
2.并处被破坏的24882.01平方米土地每平方米12元的罚款，共计298584.12元的行政处罚。
原告不服该处罚决定，向涡阳县政府申请行政复议，县政府于2017年1月19日受理了原告的复议申请后，当日即向涡阳国土局发出行政复议答辩通知书，1月25日国土局提交了行政复议答辩状以及作出具体行政行为的证据和法律依据。经审理查明后，涡阳县政府依据《行政复议法》第二十八条第（一）项之规定，3月16日作出政复决字（2017）第05号行政复议决定，维持涡阳国土局的行政处罚决定。原告不服案涉行政复议，向法院提起行政诉讼，要求撤销涡阳县国土局作出的行政行为。
法院审理
一审法院经审理认为，原告诉讼请求不能成立，法院不予支持。判决驳回原告罗某的诉讼请求。
上诉后，二审法院认为，本案的争议焦点是：首先，涡阳县国土局对罗某作出的行政处罚决定是否超过法定期限；其次，案涉的处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确；再次，涡阳县政府作出行政复议决定的程序是否合法；最后，一审法院认定事实是否清楚，适用法律是否正确。
（一）关于涡阳县国土局对罗某夫作出的行政处罚决定是否超过法定期限
《行政处罚法》第二十九条规定：“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”本案上诉人经营轮窑厂在烧窑取土的过程中形成取土坑，在土地未被复垦之前，这属于违法行为的持续状态，因此被上诉人涡阳县国土局对其进行处罚并不超过法定期限。上诉人认为超过期限的理由不能成立，法院不予支持。
（二）关于县国土资源局作出的处罚决定认定事实是否清楚，程序是否合法，适用法律是否正确
事实方面，上诉人罗某夫提出每年都上缴土地资源使用费，涉案大坑主要是镇政府让他人开采大理石造成的，经查，上诉人没有证据能够证明该主张成立。上诉人提出其与镇政府达成协议，土地复垦义务人是镇政府。《土地复垦条例》第三条规定，“生产建设活动损毁的土地，按照‘谁损毁、谁复垦’的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦”。第十条规定：“下列损毁土地由土地复垦义务人负责复垦：（一）露天采矿、烧制砖瓦、挖沙取土等地标挖掘所损毁的土地……”根据上述法律规定，结合本案案情，上诉人应是土地复垦义务人，至于其与镇政府所签的协议，是双方的意思表示，不对外具有约束力。(https://www.daowen.com)
至于上诉人提出的取土坑系由他人开采大理石扩大了面积的问题，证据不足，不予采信。程序方面，上诉人提出县国土局存在先定性后调查，留置送达不合法，调查人员不一致的问题。经查，该案系县纪委交办，立案呈批表中就举报反映事实进行描述，立案之后，依法进行调查取证、制作调查报告、讨论、呈批意见、告知听证权、送达决定书等程序，并无不当。
罗某夫提出其曾经脑出血，留下后遗症，但没有证据证明。涡阳县国土局将处罚决定书交给罗某夫，并采用拍照方式记录了送达过程，且罗某夫家中有成年家属，该送达行为符合《民事诉讼法》第八十六条的规定。虽然办案人员前后登记不完全一致，但只是分工不同，均参与了案件处理的全过程，并未影响罗某夫的实体权利，且办案人员的资格证件经罗某夫一方核实，均已认可其真实性。
适用法律方面，涡阳县国土局根据调查的事实，依据《土地管理法》（2004年）第四十二条、第七十五条，《土地管理法实施条例》第四十一条的规定，作出的处罚决定，适用法律正确。
（三）关于涡阳县政府作出行政复议决定的程序是否合法
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第九条规定：“复议机关决定维持原行政行为的，人民法院应当在审查原行政行为合法性的同时，一并审查复议程序的合法性。作出原行政行为的行政机关和复议机关对原行政行为合法性共同承担举证责任，可以由其中一个机关实施举证行为。复议机关对复议程序的合法性承担举证责任。”本案涡阳县政府作出维持涡阳县国土局行政处罚决定的复议决定，因此对县政府，主要审查其复议程序的合法性。
涡阳县政府在收到罗某夫提出的复议申请后，依法履行了立案受理、通知县国土局答复、结案审批、作出复议决定并送达等程序，其办理复议案件的程序合法。
综上，罗某夫的上诉理由不能成立，法院不予支持。一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确。依照《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。
案件评述
鉴于本案中，原告烧窑取土形成取土坑，至2016年该行为是持续状态，故被告涡阳县国土局对其处罚没有超过法定时效，所以原告认为被告处罚超过时效的主张，法院不予支持。
同时，法律规定生产建设活动损毁的土地，按照“谁损毁、谁复垦”的原则，由生产建设单位或者个人负责复垦。烧制砖瓦由土地复垦义务人负责复垦，土地复垦义务人不复垦或者复垦验收中经整改仍不合格的，应当缴纳土地复垦费，由有关国土资源主管部门代为组织复垦。自本案中，原告罗某夫烧窑取土形成取土坑，依法负有复垦义务。
案涉被告国土局接到举报后，经过立案、调查、告知、审批等程序，依法对原告作出行政处罚事实清楚，证据充分。被告在处罚程序上虽然存在登记的办案人员前后不一的问题，但是，所有人员均参与了案件处理的整个过程，只是分工不同，不影响原告的实体权利。被告县政府对原告的复议申请及时受理，并作出裁决，经审查，行政复议程序合法。至于原告提出对于土地的复垦已与镇政府签订协议的问题，属于另外一个法律关系，不属于本案审理的范围。庭审中，原告提出取土坑在后期被其他承包商开采大理石扩大了面积的问题，因原告没有提供相关证据予以证明，法院不予采信。综上，原告诉讼请求不能成立，法院自不予支持。
鉴于罗某夫上诉后答辩人涡阳县国土局业已举证其行为的程序合法。
其一，2016年9月14日，涡阳县纪委信访室以举报材料转办函，反映罗某夫破坏集体土地，非法出卖集体土地，利用职权侵占土地等问题，要求国土局进行调查。按照《国土资源违法行为查处工作规程》，2016年10月12日，答辩人执法监察大队填写了《违法线索登记表》，就涉嫌违法当事人的基本情况、涉嫌违法的基本事实等进行了核查，同日进行立案，向罗某夫送达了《接受调查通知书》，立案后及时进行调查取证，证据材料均是在立案后调查取得。
其二，2016年11月25日作出案涉第1111号《行政处罚听证告知书》，告知上诉人陈述、申辩和听证的权利，并于11月28日进行了送达，上诉人在规定期限内没有进行陈述、申辩和申请听证。在执法人员调查取证过程中，罗某夫对事物判断清楚，举止自如，和正常人没有区别。送达时罗某夫同住成年家属在场，但拒绝在送达回证上签字，故才采取留置方式送达。
其三，在对罗某夫违法用地调查取证过程中，四名工作人员郑某、赵某、张某、王某已取得国土资源执法监察证和该省行政执法证，具有执法资格，只是四人分工不同。2016年11月14日，撰写调查报告时郑某因其他工作没有参加撰写，上诉人依此推定调查人员不具有相应的执法资格，纯属主观臆断。
综上，答辩人对上诉人的处罚没有超过法定期限。
据此，二审法院认为上诉人的上诉理由不能成立，一审判决认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，故二审依法维持原判。