【条文疏义】

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，要建立城乡统一的建设用地市场，明确提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，这为深化农村土地制度改革指明了方向。但农村集体经营性建设用地入市必须以严格用途管制、符合用地规划为前提。农用地特别是耕地转为建设用地，必须经过严格的法定审批手续，任何单位和个人使用土地，必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用。我国土地用途管制制度主要体现为三个方面：（1）由国家对土地利用进行规划；（2）实行耕地保护制度；（3）对土地用途的转化予以限制。

首先，我国的土地规划制度是实现土地用途管制的前提和基础，按照一定标准，它具体可划分成土地利用与城乡建设这两个规划。而如果再进行细分的话，前者还可再划分成土地利用总体与土地利用年度这两个规划。

其次，耕地保护制度是土地用途管制的重要内容，主要包括五个方面的要求。一是施行耕地占补平衡。二是施行耕地总量缩减管控，即耕地保有制度。三是施行基本农田保护制度。四是维护现有耕地质量数量水平，即耕地现状维护制度。五是确保耕地得以充分使用，禁止遭到闲置。

最后，限制土地用途的转化是实现土地用途管制的必要手段。(https://www.daowen.com)

在房地产开发建设用地方面，对于农用地转用审批有着严格的要求。对占用土地进行开发，凡涉及农用地改为建设用地的，都要办好审批手续。尽管《土地管理法》明确说明了以投资形式和企业资产清算重组形式的例外，但均在程序上有着严格的审批制度。

本条规定了集体建设用地的用途管制，集体建设用地存在流转过度的问题。造成这一问题的主要原因有四点：（1）农村大部分人转移到城市中区，造成了集体非农建设用地使用的迅速减少；（2）在对土地的使用手段方面，其比较利益差距增大了，集体土地的收益比较低；（3）对土地实行征用而给予人民的补偿效果差，但是使用土地所需的成本不低；（4）村集体、乡镇政府“努力”推动集体土地的流转。

因此，此次修订的《土地管理法》增加本条，强调对集体建设用地的用途管制，控制集体土地的流转。