【典型案例】
改变了土地用途后的土地出租合同会无效
——山东恒润投资有限公司与济南金领汽车销售有限责任公司租赁合同纠纷案[13]
基本案情
2013年7月6日，山东恒润公司（甲方）与济南金领公司（乙方）签订租赁合同一份，约定甲方出租给乙方坐落于济南市二环南路7673号营院，即济鲁字第5808号坐落的路南侧，东边至军区油训队、汽车检测线中心围墙，西至路南三层楼东山墙，直线由北向南至马武寨山围墙之间沟坡地（即原济南东岳顺吉汽车销售服务有限公司）共计19亩土地及地上物。该租赁物物业包括：东岳顺吉院内所有土地、地下建筑物以及房屋内部所有的固定资产、动产包括展厅、办公场所及设施设备、空调设施、厂房维修车间、所有场地、维修设施及货架、工具等（不包括汽车配件）。
合同约定租赁期间为2013年9月1日至2026年12月31日。改装、装修期限为2013年7月1日至2013年9月1日。改装、维修期间免收租赁费。合同约定租赁物租金为年租金80万元，其中42万元由乙方在每年规定的时间支付给甲方，甲方收到上述租金后，乙方凭借甲方出具的书面授权将剩余38万元租金直接支付给产权单位。合同同时约定合同签订后五个工作日内，乙方需向甲方交纳定金10万元及甲方之前支付给产权单位剩余七个月的租金22万元。该租赁合同一式4份，山东恒润公司、济南金领公司各执两份。
涉案土建地上建筑物广汽丰田4S店（原名爵4S店）于2014年4月19日被济南市中级人民法院（2014）济中法执字第84号查封公告予以查封。2014年7月3日，济南市中级人民法院作出的（2014）济中法执字第84号执行裁定书描述，因济南东岳公司与案外人张某刚达成抵债协议，济南东岳公司将涉案租赁物地上建筑物名爵4S店一层至二层抵偿给张某刚，济南东岳公司也没有其他可供执行财产，因此该上述执行案件终结执行程序。
另查明，涉案土地系案外人济南军区后勤装备维修培训中心通过无偿划拨的方式取得的军事设施用地。关于涉案合同性质，经一审法院释明，山东恒润公司表示坚持按合同有效主张权利，坚持原诉讼请求。济南金领公司表示认可合同无效，坚持原反诉请求。
法院审理
一审法院认为，《合同法》第五十二条规定：“有下列情形之一的，合同无效……（五）违反法律、行政法规的强制性规定。”第五十六条规定，“无效的合同或者被撤销的合同自始没有法律约束力”。
《土地管理法》（2004）第五十六条规定：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”
《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第四十四条规定：“划拨土地使用权，除本条例第四十五条规定的情况外，不得转让、出租、抵押。”第四十五条规定，“符合下列条件的，经市、县人民政府土地管理部门和房产管理部门批准，其划拨土地使用权和地上建筑物、其他附着物所有权可以转让、出租、抵押：（一）土地使用者为公司、企业、其他经济组织和个人；（二）领有国有土地使用证；（三）具有地上建筑物、其他附着物合法的产权证明；（四）依照本条例第二章的规定签订土地使用权出让合同，向当地市、县人民政府补交土地使用权出让金或者以转让、出租、抵押所获效益抵交土地使用权出让金”。本案中，山东恒润公司将坐落在山东省济南市二环南路7636号营院共计19亩土地租赁给济南金领公司使用，现双方因上述土地租赁问题产生纠纷诉至一审法院。
经查，涉案土地系案外人济南军区后勤装备维修培训中心通过无偿划拨的方式取得的军事设施用地，具有明确的限定用途，山东恒润公司未经法律、行政法规规定的程序将上述土地用于对外出租，违反了法律、行政法规的强制性规定，因此山东恒润公司、济南金领公司之间签订的关于该宗土地的租赁合同应为无效。
二审法院认为，关于合同的效力问题，涉案土地系济南军区后勤装备维修培训中心通过无偿划拨方式取得的军事设施用地，具有明确的限定用途，山东恒润公司未经法律、行政法规规定的程序用于对外出租及汽车经销，改变了涉案土地的用途，违反了法律、行政法规的强制性规定而导致合同无效。(https://www.daowen.com)
案件评述
（一）“土地用途严格管制”凸显建设用地使用范围变更程序之重要
在本案中，关于涉案土地性质，山东恒润公司主张其并不清楚涉案土地的性质，其将涉案土地及地上物出租给济南金领公司的依据就是济南东岳公司及其法人出具的证明；济南金领公司辩称因涉案土地及地上物管理混乱且没有在房管部门登记备案，其公司仅凭山东恒润公司陈述与山东恒润公司签订了本案租赁合同，不清楚涉案标的的实际产权单位及性质。涉案土地系案外人济南军区后勤装备维修培训中心通过无偿划拨的方式取得的军事设施用地，具有明确的限定用途，山东恒润公司未经法律、行政法规规定的程序将上述土地用于对外出租，违反了法律、行政法规的强制性规定，因此山东恒润公司、济南金领公司之间签订的关于该宗土地的租赁合同应为无效。本案中，山东恒润公司在对外出租涉案土地房屋时，未对出租标的进行全面客观的核实，亦未按照法律、行政法规的规定办理相关手续便将涉案土地擅自出租；济南金领公司在与山东恒润公司签订租赁合同承租涉案土地及房屋时，也未对租赁物的权属和性质进行核实及了解，未尽到谨慎注意义务，因此，济南金领公司及山东恒润公司对合同的无效均具有一定过错，应当各自承担相应的责任。
（二）土地用途管制的核心在于严格限制农用地转为建设用地
根据社会的需要，特别重视耕地保护，合理配置土地资源，促进提高土地利用效率。在土地管理法中，土地利用总体规划将土地分为三类，即农用地、建设用地和未利用地。
《土地管理法》第四条第二款规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。”本条第四款规定：“使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”
第十九条规定：“县级土地利用总体规划应当划分土地利用区，明确土地用途。乡（镇）土地利用总体规划应当划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。”第四十四条第一款规定：“建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。”
（三）违反土地用途管制即须承担相应的法律责任
我国《土地管理法》第七十七条第一款规定：“未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。”
第七十八条第一款规定：“农村村民未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地建住宅的，由县级以上人民政府农业农村主管部门责令退还非法占用的土地，限期拆除在非法占用的土地上新建的房屋。”
第七十九条规定：“无权批准征收、使用土地的单位或者个人非法批准占用土地的，超越批准权限非法批准占用土地的，不按照土地利用总体规划确定的用途批准用地的，或者违反法律规定的程序批准占用、征收土地的，其批准文件无效，对非法批准征收、使用土地的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。
第八十二条规定：“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”
这些规定均有力地保证了土地用途管制制度的实施。