【典型案例】
申请执行人与被执行人间未能达成补偿协议能否予以征收
——长春市南关区人民政府与王某军集体土地征收补偿案[2]
基本案情
2013年1月25日，吉林省国土资源厅作出吉国土资耕函（2013）41号“关于长春市人民政府2012年城市建设用地农用地转用和土地征收实施方案11的批复”，同意长春市将农村集体农用地75.3526公顷（其中耕地62.5394公顷）转为建设用地并办理征地手续，同意征收农村集体建设用地48.8011公顷、未利用地1.4365公顷。以上共计125.5902公顷用于住宅和商服项目建设。
2013年2月4日，长春市南关区人民政府作出（2013）第001号征收土地公告，公布了批准征地项目基本情况、征收土地位置、被征收土地面积和地类、被征收土地补偿标准、农业人口安置办法及办理征地补偿登记的期限等内容。同日，长春市国土资源局南关分局发布了（2013）第001号征地补偿方案公告，公布了本次征收土地的补偿安置标准、金额及地上附着物补偿标准、农业人口安置办法等内容，上述公告均于2013年2月5日在被征收土地使用者所在地即长春市南关区幸福乡红嘴子村民委员会办公地点张贴。申请执行人工作人员在上述征地范围内进行土地征收的各项工作。长春市南关区幸福乡红嘴子村民同意吉林省联友评估公司作为评估单位。
被执行人王某军系南关区幸福乡红嘴子村腰红嘴子屯村集体经济组织成员，其所承包地未在此次征地征占，其在征地范围内有证照房屋2处，一处面积为71.4平方米、一处面积为47.6平方米及其他附属物。在安置补偿工作过程中，经吉林省通禹房地产测绘有限责任公司对其温室及附属物进行测绘，结果砖木面积197.22平方米、棚子面积38.98平方米、二层彩钢房面积355.2平方米。经吉林省联友房地产评估有限公司对被执行人地上物进行评估，有证照房屋一处房屋估价148512元、面积补贴966元、价格补贴6569元，另一处房屋估价222768元、价格补贴9853元，砖木房屋43319元、棚子1169元、彩钢房71040元，另有机井、厕所1300元，于2013年9月27日向被执行人送达了评估报告及补字（2013）第004号地上附属物征收补偿告知书，告知被执行人如选择房屋安置将为其安置两套建筑面积分别为49平方米及90平方米的房屋，套内超出部分按照每平方米3100元补差，产权归被执行人，分别超出两套房产面积的部分。按市场交易价格结算差价；如选择货币补偿388668元。另地上附属物补偿金额为15682800元；搬家费600元和产权调换的过渡费。
被执行人以评估价格低为由拒绝签订安置补偿协议，在协商未果的情况下，申请执行人依据《土地管理法实施条例》第四十五条、《吉林省土地管理条例》第二十九条规定于2014年10月24日作出长南府（责）（2014）第046号责令交出土地决定书，限被执行人王某军在接到决定书之日起15日内交出地上附着物，交出土地。并将该决定书于同日送达被执行人。被执行人在期限内未申请行政复议和提起行政诉讼，亦未履行决定书所确定的义务，2015年1月16日，长春市南关区人民政府作出长南府责催字（2015）第001号履行行政决定催告书，于同日送达被执行人。
另外，法院曾就申请执行人提出强制执行申请事项进行过审查并召开听证会，被执行人提出地上物有遗漏，经申请执行人复查，对其地上附属物均重新进行测绘和评估，测绘结果砖木面积197.22平方米、棚子面积38.98平方米、二层彩钢房面积355.2平方米、水泥护坡面积19.78平方米、树地面积304平方米。评估价格树木价值45080元，有证照房屋一处房屋估价171455元、面积补贴1947元、价格补贴42864元，另一处房屋估价257183元、价格补贴51437元，砖木房屋252047元、棚子4989元、彩钢房120768元，水泥护坡1681元，另有机井、厕所1300元，搬家费600元，以上房屋货币补偿524886元，地上附属物补偿426465元及产权调换的过渡费。上述测绘及补偿结果申请执行人于2017年2月27日送达申请执行人。因申请执行人在责令交出土地决定中出现笔误，其于2017年3月29日作出《关于长春市南关区人民政府责令交出土地决定书的补正说明》，将依据的土地批复予以补正，并于同日送达被执行人。现被执行人仍未履行长春市南关区人民政府长南府（责）（2014）第046号责令交出土地决定书所确定的义务，申请执行人向法院提交强制执行申请，并向法院提交了土地征收资金储备证明及风险评估报告。
法院审理
法院认为，因城市整体规划建设的需要，被执行人地上附属物所在的集体土地已经被吉林省人民政府批准为建设用地，用于城市整体规划建设，申请执行人长春市南甲区人民政府和长春市国土资源局在进行集体土地征收过程中，履行了征用土地公告和征地补偿安置方案公告等集体土地征收的相关工作程序，申请执行人与被执行人之间就地上附属物补偿未能达成协议，申请执行人已委托相关测绘和评估单位对被执行人的地上附属物进行了测绘和评估，参照补偿方案确定了对被执行人的补偿标准，并向被执行人下达了地上附属物征收补偿告知书。在上述各项征收工作完成后，长春市国土资源局依据《土地管理法实施条例》第四十五条、《吉林省土地管理条例》第二十九条的规定，对被执行人作出责令交出土地决定书的行政行为不违反相关法律规定。
对于被执行人提出漏评一节，申请执行人经复查后，将其所有地上物重新进行测绘评估，现被执行人拒不交出土地的行为，已影响到城市整体规划建设，对申请执行人的执行申请事项应准许强制执行。综上，经法院2017年第九次审判委员会讨论决定，依照《行政诉讼法》第九十七条、参照《最高人民法院关于办理申请人民法院强制执行国有土地上房屋征收补偿决定案件若干问题的规定》第九条的规定，裁定如下：(https://www.daowen.com)
对申请执行人长春市南关区人民政府的执行申请，准予执行，并由长春市南关区人民政府组织实施。
案件评述
（一）公共利益是我国征收集体土地必备的条件
随着我国各地大力推进城市化建设，农村集体土地内含的经济价值日趋升温，大量农用土地转变为建设用地，这一社会现象的背后牵动了各方利益矛盾，如粮食耕地与城市发展的矛盾；集体农民与当地政府的矛盾；公共利益与商业利益的矛盾；等等。在这一现象中，政府又扮演着举足轻重的角色，因为只有政府拥有法定权力可以变动土地用途，而公共利益是推行土地征收的唯一合法目的，但新《土地管理法》出台之前，对于什么是公共利益及公共利益行使范围，宪法和法律都没有给出明确规定。故极个别由政府滋生出的滥用公权、钱财腐败、官商勾结现象引起了社会的强烈关注，严重损害了人民的合法权益，影响政府公信力。因此，探析我国政府在土地征收过程中践行哪些措施能更好地实现公共利益具有重大的意义。
（二）我国过去集体土地征收公共利益条款的制度尚待建设完善
公共利益条款的缺失具体体现为法律规定笼统、概念内涵模糊和认定规则不详，其根源主要在于理念偏差、权力异化和监督制度缺失三个方面。
我国《宪法》第十三条第三款明确规定了基于公共利益可以对公民的私有财产实行征收或征用，但并未对公共利益这一法律术语进行明确定义。公共利益条款的根本目的是保护私人的财产权，为了更好地保障宪法财产权，有必要对征收中公共利益的含义进行确定。许多学者并没有将土地征收中的公共利益概念与抽象原则的公共利益进行区分，忽视了《宪法》第十三条第三款中公共利益乃是土地征收的构成要件，不利于对私人财产进行更好的保护。
（三）公共利益正面列举、反面排除加兜底条款的折中规范模式
传统法学对公共利益界定方式的经验，是从宪法保障财产权目的入手，采取消极排除方式分析了几类不属于土地征收中公共利益的情形，最后从实体以及程序两方面对征收中公共利益进行界定。
就我国社会经济发展的现实环境而言，集体土地征收法律制度中的公共利益条款宜采正面列举典型的公益事业类型，反面排除典型的非公益事业类型，并设置兜底条款的折中规范模式；在认定权力的配置上实行分权，由立法机关确定公共利益条款的法定内容，行政机关在实践中具体执行认定权力，司法机关对公共利益的认定争议进行个案判断；对行政机关界定公共利益的权力应实行多元化监督制度体系。其中以行政的外部监督为主，以行政的内部监督为辅，并为以权利制约权力的监督方式提供可行的途径。
本案中，因城市整体规划建设的需要，被执行人地上附属物所在的集体土地已经被批准为建设用地用于城市整体规划建设，在集体土地征收过程中，政府履行了征用土地公告和征地补偿安置方案公告等工作程序，但未能与被执行人达成补偿协议。南甲区人民政府的征收行为符合公共利益的要求，且程序合法。