【条文疏义】
本条是关于省级人民政府负责维持本区域内耕地总量动态平衡的规定，根据本条的规定概括为如下几个方面：
（一）耕地总量动态平衡必须明确责任主体
耕地总量动态平衡，是指通过采取一系列行政、经济、法律的措施，保证我国现有耕地总面积在一定的时间内只能增加，不能减少，并逐步提高耕地的质量。以省、自治区、直辖市为单位实行耕地总量平衡，明确了省级人民政府保护耕地的目标和责任。我国目前面临人均耕地少、耕地分布不均匀、耕地质量偏低、后备耕地资源不足的现状，农业是经济发展的基础产业，耕地是农业的支撑条件，政府担当起保护耕地的责任是历史发展的必然要求。
（二）保障耕地绝对总量不减少
沿海开放地区耕地后备资源较少，但现有建设用地数量较大，今后建设应当主要利用现有建设用地，严格控制建设占用耕地。东北、西北地区现有建设用地相对较少，但耕地后备资源相对丰富，今后建设占用耕地，只要落实耕地开垦措施和加强生态环境建设，是可以通过开垦后备耕地来进行补偿的。保证耕地总量不减少是最低要求，有些省、自治区的耕地还应当有所增加。这将通过全国土地利用总体规划和土地利用计划下达到各省、自治区、直辖市。各省、自治区、直辖市应当根据这个总目标，通过制定土地利用总体规划，层层分解下达，使耕地保护的责任落实到各级人民政府。
由于生态建设退耕和灾害毁损等原因减少的耕地，各级人民政府应结合当地的实际情况，集中组织对耕地后备资源进行开发，并根据开垦情况对退耕有计划地作出安排。国家也可以从中央收缴的土地有偿使用收益中对退耕和灾毁耕地较多的省、区予以开垦耕地经费上的补贴。
（三）因地制宜，异地开垦，取长补短
实现耕地平衡是各省、自治区、直辖市保护耕地的目标。但是，可能有个别省、直辖市难以在本行政区域内做到耕地平衡，过度开发还会造成生态环境的破坏和水土流失。
从我国的实际情况来看，区域发展的非均衡性和特定经济发展阶段农地非农化内在的合理性，往往使得上级下达耕地保护数量任务的耕地保护政策的实施情况，与预期目标存在一定的差距，难以保障耕地总量平衡。经济相对发达地区往往因建设需要占用耕地却因强调“自我平衡”而无法占用，从而影响经济发展；而对人均耕地资源充裕的地区，剩余农产品却因其他地区都实现了耕地资源总量动态平衡而难以销售，使农业土地利用效益和农业生产发展在一定程度上受到影响，这样的“平衡”就缺乏实际意义。
因此，《土地管理法》规定经国务院批准，可减免本行政区域内开垦耕地的数量，但一定要经过严格审查，只有在某些省、自治区、直辖市确实无地可开时，国务院方可批准，并根据减免数量进行异地开垦，以确保耕地总量动态平衡目标的实现。
（四）耕地总量动态平衡政策目标要实现的是积极且动态的平衡
耕地总量动态平衡旨在努力争取一定范围内的区际平衡。其具体包括四个方面的含义：
1.总体平衡
即全国要稳定现有耕地面积，保证人均耕地面积和粮食播种面积不再减少。(https://www.daowen.com)
2.地区平衡
各中观区域要做到耕地面积的相对稳定，耕地面积增减基本平衡，正确处理好总量平衡和结构平衡的关系。同时，应保证省级行政区的耕地总量动态平衡。在解决吃饭问题上，我国实行“米袋子”省长负责制，即要求粮食在各省自我平衡。在省级以下各级区域之间，应充分发挥市场流通的作用，在保证粮食安全的前提下，对其他用粮和农产品进行适当的区域调剂。
3.时间平衡
随着人口增加和经济发展，耕地总量有动态变化。因此，保持耕地总量动态平衡应有短、中、长期的规划，有阶段性限制。
4.耕地总量动态平衡是耕地质量平衡基础上的数量平衡
耕地的总量是含有质的量，耕地的总量动态平衡以保持一定的粮食生产能力为直接目标。
（五）实现耕地平衡时依法行政的作用与意义
依法行政作为依宪行政的行政管理模式，也是进入新世纪以来中国政府发展的基本方向。这一模式的建立与完善，对于现代国家民主和市场经济的发展，对于行政管理改革的巩固与完善，都有重要作用与意义。
1.依法行政是现代国家行政管理发展的前提与保证
人民国家的行政管理的实质在于要使公共权力的运行能真正体现人民的共同利益与意志。在现代国家，人民利益与意志的直接与集中体现形式就是各种法律规范。而土地管理依法行政的核心就是要保持土地行政法律规范的规范性与约束力，确保土地行政管理活动在法律规范限定的范围内合法合理地进行。这就从根本上确保了土地行政管理活动民主化的实现。与此同时，现代行政法律规范还规定了公民和社会组织直接参与行政管理过程的途径、方式与权利保障手段，这也构成土地行政管理民主化的一种重要形式与推动力量。
2.土地管理依法行政是市场经济发展的客观要求与保证
市场经济即法制经济，强调权利与义务对等。它要求政府作为公正的裁判，制定与维护社会普遍遵从的、以法律规范形式体现出来的各种“游戏规则”，如公平竞争等价交换、第三者权威仲裁等。同时，它也要求在所有游戏规则的运行过程中实现“在法律面前人人平等”这一更为基本的法制规则。正因如此，市场经济的发展就离不开“从社会中产生但又自居于社会之上并且日益同社会脱离”的国家政府，要求政府作为市场法律秩序的建立者与维护者，确保市场经济有序发展。但是，为确保“在法律面前人人平等”这一市场经济发展的基本要求与原则得以实现，又要求政府土地行政管理行为具有公正性。对于作为政府的一部分，并且地位日渐突出的行政系统而言，实现依法行政、公平行政，也就成为市场经济顺利发展的客观要求和基本保障。
3.土地管理依法行政是控制行政权力膨胀趋势的必然选择
权力作为一种社会存在，本身具有强烈的扩张性、侵犯性、排他性、诱惑性、腐朽性、渗透性等不良特性，如果没有法律规范的限制，就很有可能出现滥用权力、腐败，乃至于独裁的现象。另外，土地管理公共行政系统与社会、与公民发生着最直接、最经常、最广泛和最具体的关系。事实上，在现代社会，公民从生到死的全部生活都与公共行政系统履行的管理与服务职能密切相关。从这个角度来说，社会与公民受到行政系统侵权的可能性也就最大。更重要的是，由于法律规范的规定一般都相对抽象、具有原则性，法律的适用也难免存在模糊和有争议的情况。作为执法机关的土地管理行政系统因而也就拥有了自由裁量的巨大空间，也就拥有了权力不断扩充的极大可能性。
正因如此，第二次世界大战以来，如何控制迅速扩张的公共行政权力，就成为各国政府与社会面临的一个基本问题。迄今为止，实行行政权力法制化，促成土地管理依法行政，仍然是解决这一问题的最佳选择，是必不可少的途径选择。
4.土地管理依法行政是推进与深化行政管理改革的有效途径
由于社会环境的不断变迁，尤其是20世纪70年代中后期以来，行政管理改革一直是各国政府面临的共同问题。土地管理依法行政正是推动与深化行政管理改革进程的重要力量与有效途径。一方面，已有的各项相关土地行政法律规范要求行政系统及其工作人员能够不断调整自身的职责权限，管理与服务的程序、方式和方法，以便能够适时满足社会与公民；另一方面，对于已有的各项相关土地行政法规作出符合宪法精神的同时代潮流发展方向相一致的修改，使其能够与时俱进，能够进一步规范土地管理系统依法行政的程序，为土地管理活动和执法活动提供现实依据。