【典型案例】
开垦未利用的土地需办理审批手续而不办有何责任
——汪某某非法占用农用地案[12]
基本案情
2016年7月15日11时，新疆生产建设兵团124团林业工作站工作人员范某某来到新疆生产建设兵团第七师森林公安局（以下简称第七师森林公安局）报案，称124团林业工作站护林员在巡护中发现，124团14连附近汪某某非法占用国家级公益林地约50亩，将原有植被毁坏，请森林公安局查处。
2017年3月3日20时，被告人汪某某被传唤至第七师森林公安局，汪某某对其自2008年以来未办理相关手续即私自开垦约50亩公益林的事实供认不讳。
2017年5月29日，第七师森林公安局委托新疆生产建设兵团林园新技术开发中心司法鉴定所对汪某某非法占用的土地性质、面积、损失价值进行鉴定。同年6月3日，林园司法鉴定所作出司法鉴定意见书，鉴定意见为：“汪某某非法占用农用地一案，经调查，共涉及1个地块，地块面积为73.82亩，占用124团2林班15小班林地面积为47.15亩，地类为灌木林地，森林类别为国家级公益林地，造成的损失价值为377200元；非林地面积为26.67亩，不计算损失价值。”
2016年，第七师森林公安局告知被告人汪某某，其非法开垦的土地系国家级公益林地，要求汪某某停止耕种，汪某某未予理会，于2017年继续在该公益林地上种植打瓜直至案发。
法院审理
法院经审理认为，《刑法》第三百四十二条规定：“违反土地管理法规，非法占用农用耕地、林地等农用地，改变被占用土地用途，数量较大，造成耕地、林地等农用地大量毁坏的，处五年以下有期徒刑或者拘役，并处或者单处罚金。”
《土地管理法》（2004年）第四条第一款规定：“国家实行土地用途管理制度。”该法第三十九条第一款规定，“开垦未利用的土地，必须经过科学论证和评估，在土地利用总体规划划定的可开垦的区域内，经依法批准后进行。”
法律法规都明文规定禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。因此，被告人汪某某明知开垦未利用的土地需办理审批手续而不向土地管理部门提出申请，擅自开垦利用土地，其主观上应为故意；且其开垦的土地位于国家级公益林区划界定的国家级公益林分布图内，面积47.15亩，数量较大，其种植农作物的行为致使该片林地的植被被毁坏，也违反了国家土地管理法规的规定。(https://www.daowen.com)
据此，法院判决被告人汪某某犯非法占用农用地罪，判处有期徒刑一年四个月，缓刑二年，并处罚金人民币6000元。缓刑考验期限，从判决确定之日起计算。
案件评述
（一）我国对土地开垦实行严格的管控
实行最严格的土地管理制度，是由我国人多地少的国情所决定的，也是贯彻落实科学发展观，保证经济社会可持续发展的必然要求。多年来，各地区、各部门认真贯彻党中央、国务院的部署，但土地市场治理整顿的成效还仅仅是初步的、阶段性的，一些地方盲目投资、低水平重复建设，圈占土地、乱占滥用耕地等问题尚未根本解决。
因此，必须正确处理保障经济社会发展与保护土地资源的关系，严格控制建设用地增量，努力盘活土地存量，强化节约利用土地，深化改革，健全法制，统筹兼顾，标本兼治，进一步完善符合我国国情的最严格的土地管理制度。因此我国法律要求，对未利用土地的开垦必须经过科学论证和评估，经依法批准后进行。这也就意味着，法律禁止毁坏森林、草原开垦耕地。
在本案中，被告人汪某某没有经过依法批准就擅自开垦国家级公益林进行耕种。被告人这种行为不仅违反了《土地管理法》对土地开垦的相关规定，同时砍伐公益林的行为更对当地的生态环境造成了严重破坏，给公共利益造成了严重损失，其行为必须受到惩罚。
（二）坚持绿色发展理念以转变补充耕地的方式
各省（区、市）国土资源主管部门要按照中央加强生态文明建设的要求，在耕地占补平衡管理中更加注重生态保护。坚持绿色发展理念，转变补充耕地方式，着力通过土地整治建设高标准农田补充耕地，严格控制成片未利用地开发，切实保护生态环境。
各地要依据国土规划、土地利用总体规划、土地整治规划和其他相关规划，因地制宜、合理布局；要以高标准农田建设为重点，以补充耕地数量和提高耕地质量为主要任务，有条件的地区还要注重改造水田，确定土地整治重点区域。要合理确定新增耕地来源，对于历史形成的未纳入耕地保护范围的园地、残次林地等适宜开发的农用地，经县级人民政府组织可行性评估论证、省级国土资源主管部门组织复核认定后可统筹纳入土地整治范围，新增耕地用于占补平衡。
地方各级国土资源主管部门要在当地政府的组织领导下，主动与有关部门沟通协调，引导相关部门在建设高标准农田过程中，按要求注重补充耕地，共同完成补充耕地任务。