【典型案例】
从集体建设用地禁止流转为原则到强调用途管制控制集体土地的流转
——莱芜市乡林纸业制品有限公司与朱某军土地承包经营权转让合同纠纷案[21]
基本案情
2006年11月22日，莱芜市城市规划局为朱某军位于杨庄镇朱甲街村10666平方米土地颁发建设用地规划许可证。2009年12月31日，莱芜市人民政府为朱某军颁发集体建设用地使用证。2010年6月16日，双方签订《土地流转协议》，合同约定：朱某军向乡林纸业转让土地10亩，位于杨庄镇朱甲街村南万兴路以北，共计价款130万元，乡林纸业首付定金10万元，朱某军保证过户无遗留问题，否则返还所有支付现金，并双倍返还定金；乡林纸业在两个月内支付朱某军60万元，剩余60万元乡林纸业须在2010年年底内结清。
双方约定的违约责任为：本协议生效后，朱某军单方面解除本协议，或拖延履行本协议应尽义务超过30个工作日，视朱某军构成根本性违约。朱某军应双倍返还乡林纸业定金，退还已收乡林纸业的转让款并按银行同期贷款利率支付利息给乡林纸业。而就乡林纸业的违约责任而言：在本协议生效后，乡林纸业单方面解除本协议，应按本协议总价款的赔偿乡林纸业的经济损失。合同还约定了其他权利义务。
2010年7月18日，朱某军收取乡林纸业土地转让金1万元，8月7日朱某军收取乡林纸业土地转让金5万元，共计6万元。同年10月，朱某军将土地转让手续从乡林纸业处要回，双方均有将该宗土地使用权转让给第三人的意思表示，但就是否返还6万元定金，双方各持己见。当年年底，朱某军将涉案建设用地使用权以130万元转让给了雪野啤酒厂。
法院审理
一审法院认为，《土地管理法》（2004年）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外”。
本案中，朱某军转让土地并不属于上述规定的除外情形，乡林纸业只有按照有关规定，报请政府土地管理部门审批，才能取得该涉案土地的使用权。该转让协议违反法律的强制性规定，合同无效。朱某军应返还乡林纸业定金6万元，因签订该合同，双方均有过错，乡林纸业要求利息的诉求不予支持。朱某军辩称乡林纸业起诉超过诉讼时效，没有法律依据，不予采信。
综上，根据《合同法》第五十二条、第五十三条及《民事诉讼法》第六十四条第一款的规定，经一审法院审委会讨论决定，判决如下：
一、乡林纸业与朱某军签订《土地流转协议》无效。
二、朱某军返还乡林纸业定金6万元，于该判决生效之日起十日内付清。
三、驳回乡林纸业的其他诉讼请求。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《民事诉讼法》第二百五十三条之规定，加倍支付迟延履行期间的债务利息。案件受理费1300元，由朱某军负担。
本案上诉后，二审法院维持原判。
案件评述(https://www.daowen.com)
（一）集体建设用地原来“禁止流转是原则”而“流转则是例外”
《土地管理法》（2004年）第四十三条规定：“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地；但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡（镇）村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。”因此，农村集体建设用地的使用权流转，受到法律的严格限制，只有乡镇企业在兼并、破产的情形下，其土地使用权才可以依法发生转移。
国家有关规范性文件亦禁止集体建设用地用于房地产开发。多年来，仅在广东南海、安徽、重庆、成都等部分试点地区有一定的改革探索。2015年2月，经全国人大授权，国务院在全国15个农村土地制度改革试点县（市、区）进行集体经营性建设用地入市改革试点。所谓集体经营性建设用地，是指土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用途的存量农村集体建设用地。因此，集体建设用地流转突破了现行法律，未经授权的地区一律不得开展。
本案中，涉案土地使用权人虽然是朱某军，但所有权是农民集体所有，朱某军在申请建设用地时用途变更为非农业建设，但并没有改变土地所有权的性质。
从《土地管理法》（2004年）第六十三条的规定可以看出，集体建设用地禁止流转是原则，而允许流转则是例外。涉案土地的流转违背了上述原则，也不符合规定流转的例外情况，因此，一审认定合同无效符合当时法律的规定。
（二）土地用途管制的制度来源
所谓土地用途管制，指国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者严格按照国家确定的用途利用土地而采取的管理制度。从本质上看，土地用途管制是对土地利用进行约束的一种机制，它可以规范权利主体对土地的使用，对土地资源的浪费及不合理的使用起到一定的预防作用，进而保障土地资源的持续利用，以实现国家各方面综合利益的最优化配置。土地用途管制正式出现于19世纪末的德国和美国，是世界上一些国家和地区为了保证土地资源的合理利用，广泛采用的一种土地管理制度。自20世纪四五十年代开始，土地用途管制制度日益成为大多数国家和地区规划管理土地的手段。美国、日本、韩国以及我国台湾地区、香港特别行政区都建立和完善了土地用途管制。
从我国的实践角度看，为了解决带有强烈计划经济色彩的“分级限额审批”制度所带来的种种弊端，在总结过往土地管理工作的实践经验和学习国外成功理论的基础之上，我国于20世纪90年代末实行了土地用途管制制度。1998年，《土地管理法》在经过第九届全国人民代表大会常务委员会第四次会议修订后，明确规定我国在今后的土地管理工作中实行土地用途管制制度，并于次年正式开始实行土地用途管制制度，从而强化了土地利用总体规划和土地利用年度计划的法定效力。从基本内容和工作技术流程看，我国的土地用途管制与其他国家和地区的土地用途管制制度并没有明显的区别，唯一的显著不同是，我国的土地用途管制制度完全建立在现有的城乡二元结构和体制基础之上，在进行土地用途规划的过程中严格区分城乡土地的用途，从本质上是一种城乡有别的土地用途管制制度。
（三）强调对集体建设用地的用途管制旨在控制集体土地的流转
长期以来，尽管法律、法规都禁止集体建设用地在未经过国家征用转变为国有土地前自主流转，但集体建设用地流转很早就在广大农村地区，特别是农村经济比较发达、城市化进程较快的地区自发发生着。
自1999年1月安徽芜湖开始进行农村集体建设用地的流转试点，全国很多地区纷纷进行了集体建设用地流转的试点工作。2005年5月，《广东省集体建设用地使用权流转管理办法》的颁布与实施，将集体建设用地流转的试点推向了前所未有的高度。党的十七届三中全会更是提出了构建城乡统一的土地市场的要求，因此，进行集体建设用地流转制度无疑具有重要的理论与现实意义。
不论是以土地经济理论、土地产权理论、马克思主义地租地价理论以及制度变迁理论等相关理论为指导，还是从集体建设用地流转的现状出发，以及在对当前试点地区的基本模式进行分析总结的基础上，借鉴当前试点地区基本模式的经验和做法，对集体建设用地流转制度进行构建尝试，并根据制度运行需要提出了制度相关支撑体系的构建。
党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》和中共中央、国务院印发的《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》为我国的集体建设用地改革指明了方向，即经营性集体建设用地使用权可以流转，可以与国有建设土地同等入市、同权同价。引导集体建设用地进入市场，实现城乡建设用地市场的统一是大势所趋。但是，现行法律不仅不能为集体建设用地使用权的流转提供规范依据，而且限制了集体建设用地使用权的流转。实践表明，在城镇化和现代化快速发展的新时期，通过严格限制集体建设用地使用权的流转不仅不可能达到保护耕地的目的，而且会成为深化改革的障碍。
因此，面对亟待突破现行法律限制的现实，构建符合我国国情的集体建设用地使用权流转法律制度，此次修改《土地管理法》构建符合我国国情的集体建设用地使用权流转法律制度，特别强调，集体建设用地使用权流转制度必须坚持土地集体所有制和土地用途管制的两个原则。