【典型案例】
内部管理行为不属于司法权监督审查的范围
——张某茂等23人与兰州市国土资源局、甘肃省自然资源厅行政复议案[7]
基本案情
2015年12月11日，甘肃省人民政府向兰州市人民政府作出《甘肃省人民政府关于榆中县2015年第23批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》（以下简称《2015年第23批次批复》），将榆中县定远镇蒋家营村、张老营村集体农用地25.4983公顷转为建设用地，连同集体建设用地3.1641公顷一并征收为国有。《甘肃省人民政府关于榆中县2015年第24批次城镇建设农用地转用和土地征收的批复》（以下简称《2015年第24批次批复》）将榆中县定远镇蒋家营村、张老营村集体农用地34.619公顷转为建设用地，连同集体未利用地0.268公顷一并征收为国有。
张某茂等23人认为榆县人民政府（以下简称榆中县政府）在上述土地征收报批中超越法定职责、分两批次申报征收张某茂等23人所在村集体耕地的行为违法，于2018年2月3日以EMS特快专递方式向市国土局邮寄了查处违法申请书，要求被告市国土局依据《土地管理法》的相关规定，予以查处。2018年4月12日，张某茂等23人认为市国土局在法定期限内未作出书面答复处理违法，以EMS特快专递方式向省国土资源厅邮寄了行政复议申请书，要求确认市国土局的行为违法，并责令市国土局履行法定职责。复议期间，市国土局于2018年5月4日作出兰国土资函（2018）104号《回复函》，告知张某茂等23人，根据《土地管理法》（2004年）和国土资源部《建设用地审查报批办理办法》等规定，农用地转用和土地征收的申请、批准分具体情况按两种方式实施。榆中县2015年第23、24批次批复用地不属于单独选址项目，按照《土地管理法》（2004年）第四十四条规定，按城市（城镇）批次上报，不存在将单个建设项目拆分审批的情况，榆中县政府及县国土资源部门也不存在超越职权征收土地的情况。该回复函于当天邮寄送达张某茂等23人。甘肃省国土资源厅受理复议申请后，经审查认为市国土局已经履行了土地管理的监督管理职责，于2018年8月7日作出甘国土资复（2018）4号行政复议决定，驳回了张某茂等23人的行政复议申请。
张某茂不服行政复议结果，向法院提起诉讼。
法院审理
法院认为，根据《行政诉讼法》的相关规定，人民法院对行政机关行使职权行为的监督应当依法进行。《土地管理法》（2004年）第六十六条、第七十条、第七十二条虽然规定了上级行政机关应当对下级行政机关的土地管理工作进行监督，但此种职权系基于上下级行政机关之间的层级监督关系而形成。上级行政机关不改变或者不撤销下级行政机关的决定、命令的，一般不直接设定当事人新的权利义务，当事人可以通过直接起诉下级行政机关作出的终局性、对其权利义务产生实质影响的行政行为来维护合法权益。在存在更为有效便捷的救济方式的情况下，当事人坚持起诉行政机关不履行层级监督职责，不具有权利保护的必要性和实效性，也不利于纠纷的及时解决，且易于形成诉累。就本案而言，张某茂等23人实质上是对甘肃省人民政府作出的2015年第23、24批次征地批复不服，认为该批复侵害了其合法权益，对此，其应当直接向甘肃省人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请最终裁决。
本案中，张某茂等23人向市国土局提出申请，要求市国土局查处榆中县政府在涉案土地征收报批中超越法定职责、分两批次申报征收张某茂等23人所在村集体耕地的行为违法，该申请属于投诉、举报，市国土局作为榆中县国土资源局（以下简称榆中县国土局）的上级行政机关，对榆中县国土局的行政行为具有层级管理和监督职权，但对榆中县政府并无此职权。即使基于上下级行政机关的层级监督职责，市国土局是否受理张某茂等23人的申请、是否启动层级监督程序、如何监督、监督是否适当，均属于行政机关的内部管理行为，不属于司法权监督审查的范围。因此，张某茂等23人对被告市国土局不履行内部监督职责提起诉讼，不属于行政诉讼受案范围。省自然资源厅虽然对张某茂等23人的复议申请作出了复议决定，但该复议申请亦不属于司法监督范畴。
综上，根据《行政诉讼法》第四十九条第（四）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第六十九条第一款第（一）项之规定，裁定驳回原告张某茂等23人的起诉。
宣判后，原告张某茂等23人不服上述裁定，向法院提起上诉，二审法院维持原判。
案件评述
本案当中，法院的裁定无误，上诉人张某茂等23人的诉讼请求是要求市国土局履行对榆中县国土资源局的违法行为进行查处的法定职责，实际上是要求市国土局作为上级行政机关，基于内部层级监督关系对下级行政机关榆中县国土资源局作出执法检查并督促履责的行为。而内部行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。省自然资源厅虽然针对该行为作出了复议决定，但其复议决定的内容为维持原行为，因原行为不属于行政诉讼受案范围，对该复议决定的起诉亦不属于行政诉讼受案范围。上诉人如认为榆中县国土资源局或其他行政机关的相关行政行为违法且属于人民法院行政诉讼受案范围，可以在符合其他起诉条件的前提下，直接针对该行为向人民法院提起诉讼。
本条规定的内容更加强调行政主管部门系统内部的监督管理。
（一）本规定旨在加强和完善自然资源主管部门系统内部的监督制约机制
有关自然资源主管部门应当依法履行自己的职责，上级人民政府自然资源主管部门应当加强对有关自然资源主管部门的执法监督，以增强执法人员的法制观念，防止和纠正有关自然资源主管部门和有关土地管理监督检查人员可能发生的不法行为，保障土地管理法律、法规得到全面、正确和有效的实施。
（二）依法查处土地违法行为为自然资源主管部门的法定职责(https://www.daowen.com)
根据《土地管理法》第六十七条规定，县级以上人民政府自然资源主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。土地管理监督检查人员应当熟悉土地管理法律、法规，忠于职守、秉公执法。另外，根据《土地管理法》的规定，土地违法行为尚不构成犯罪的，由县级以上人民政府自然资源主管部门，依法给予行政处罚。
（三）有关自然资源主管部门不履行法定职责要依法受到追究
有关自然资源主管部门不履行法定职责是指依照土地管理法律、法规的规定，应当给予行政处罚，而有关自然资源主管部门不给予行政处罚的事实。这里讲的依法应当给予行政处罚，而有关自然资源主管部门不给予行政处罚，是指在违法事实清楚，案件管辖明确的前提下，有处罚权的自然资源主管部门对依法应当给予行政处罚的行为，不给予行政处罚的做法。
有关自然资源主管部门不依法行使行政处罚权的危害很大。首先是放纵违法行为人继续违法，破坏国家土地管理秩序；其次是使受害人的合法权益得不到法律保护并继续遭受损害；最后是严重败坏行政执法机关形象和法律的尊严。对有关自然资源主管部门的这种渎职枉法行为，人民不允许、国家不允许、法律也不允许，必然要依法受到追究。
（四）有关自然资源主管部门不履行法定职责应予处置
为了捍卫法律的尊严，维护国家土地管理秩序，依法查处土地违法行为，有效保护土地所有权人、使用权人及承包经营人的合法权益，本条对有关自然资源主管部门不履行法定职责的行为，规定了责令处罚、直接处罚和限制处分三种处置办法。
（五）依法履行法定职责加强和完善自然资源主管部门内部监督制约
本条规定的宗旨在于加强和完善自然资源主管部门系统内部的监督制约机制，增强执法人员的法制观念，防止和纠正有关自然资源主管部门和有关土地管理监督检查人员可能发生的不法行为，保障土地管理法律、法规得到全面、正确和有效的实施。
有关自然资源主管部门应当依法履行自己的职责，上级人民政府自然资源主管部门应当加强对有关自然资源主管部门的执法监督。
[1] 《黔西县自然资源局、贵州省黔西县水西科技实业有限公司非诉执行审查行政裁定书》，载北大法宝法律数据库，https：//www.pkulaw.com/pfnl/a6bdb3332ec0adc41a3ebbd1647b41674757a19352484b35bdfb.html，最后访问日期：2019年9月18日。
[2] 《来某火与杭州市国土资源局滨江分局土地行政管理上诉案》，载北大法宝法律数据库，http：//www.pkulaw.cn/Case/pfnl_a25051f3312b07f3576e36f4b818d1133d66ab071c8c129fbdfb.html？match=Exact，最后访问日期：2019年9月18日。
[3] 《保定曲阳县东旺乡土地所暴力执法打砸抢》，载河北新闻网，http：//yglz.tousu.hebnews.cn/s-111167，最后访问日期：2019年9月18日。
[4] 《王某林与台州市公安局椒江分局处罚上诉案》，载北大法宝法律数据库，http：//www.pkulaw.cn/Case/pfnl_a25051f3312b07f3b5c4781d4877974c2334df974448f956bdfb.html？match=Exact，最后访问日期：2019年9月18日。
[5] 《周某、濉溪县国土资源局资源行政管理：土地行政管理（土地）案》，载北大法宝法律数据库，https：//www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f3c0cdfd1a3bab896c7c6c8cda3fcca7cabdfb.html，最后访问日期：2019年9月18日。
[6] 《重庆市长寿区云昆砖瓦厂与重庆市长寿区国土资源和房屋管理局等处罚上诉案》，载北大法宝法律数据库，https：//www.pkulaw.com/pfnl/a25051f3312b07f37b298ccea5740b797bcae1ee06e8f0cbbdfb.html，最后访问日期：2019年9月18日。
[7] 《张某茂等23人与兰州市国土资源局、甘肃省自然资源厅行政复议二审行政裁定书》，载北大法宝法律数据库，https：//www.pkulaw.com/pfnl/a6bdb3332ec0adc49a42fe27f5a1d60dabfcf145497ccdf7bdfb.html，最后访问日期：2019年9月18日。