【典型案例】
农民集体建设用地可否入市流转
——花都区花城街三东村民委员会等诉市国土资源和规划委员会处罚决定案[1]
基本案情
2016年6月27日，被告广州市国土资源和规划委员会作出穗国土资罚（2016）4号行政处罚决定，查明：原告于2010年1月5日、2012年11月10日、2012年11月28日、2013年2月6日、2013年9月10日，与第三人先后签订了《凤凰路以西与平石路以南用地合作建房合同》及相关四份补充协议，合同及协议约定：由原告提供凤凰路以西、平石路以南、景天路以北围墙内土地约150亩（第三人测量面积为144.26亩，此次调查勘测定界面积为140.52亩）与第三人合作开发建设，建设资金由第三人负责，由第三人支付“青苗补偿款每亩6万元”和“按规划测量的亩数，每亩40万元地价”（2013年9月10日，将“每亩地价由40万元提升至42万元”）。
合同及协议约定，原告所得利益为“凤凰路以西沿线首二层商铺”和“平石路以北沿线首二层商铺”，第三人所得利益为“平石路以北商铺上盖住宅、平石路以南沿线商铺、凤凰路商铺上盖住宅和其余土地上所有建筑物的产权、经营权及物业管理权及冠名权”。按上述合同及协议，截至2013年5月，原告已收取由第三人分九次支付的合同款3500万元（其中地价款2600万元，青苗补偿款900万元）。自2010年年初至2015年8月5日，第三人实际占地40.81亩，建成建筑面积约2.5万平方米苏园平石小区及约3万平方米的“古谷小镇”（在建）。已建成的苏园平石小区地上建筑物也已按合同进行了分割。约1万平方米首二层商铺归原告所有，原告于2011年11月23日将商铺出租给梁某锦；三层以上共120套住宅归第三人所有，其中已出售65套，并直接收取售房款1200万元，25套目前用于其员工宿舍，30套暂空置。
至此，扣除因广清城际轻轨建设项目广州至清远城际轨道交通广州北至清远段安置区37.08亩，事实上，原告的103.44亩集体土地使用权已转移至第三人。被告认为：原告擅自将103.44亩农民集体所有的土地使用权转让给第三人用于非农建设的行为，违反了《土地管理法》（2004年）第二条、第六十三条的规定，构成了违法转让农村集体所有的土地使用权的事实。依据《土地管理法》（2004年）第八十一条、《土地管理法实施条例》第三十九条和《广东省国土资源行政处罚自由裁量权实施标准》的规定，决定对原告作出如下行政处罚：
一、没收违法所得2600万元；
二、处违法所得16%的罚款，共计416万元；原告应当自收到处罚决定书之日起15日内履行，凭《罚款缴款通知书》到指定的广州市银行网点缴清，逾期不缴纳的，每日按罚款数额的3%加处罚款。
原告不服行政处罚，向法院起诉。
法院审理
一审法院认为，《土地管理法》（2004年）第六十六条第一款规定：“县级以上人民政府土地行政主管部门对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查。”被告负有辖区内对违反土地管理法律、法规的行为进行监督检查的职责。关于办案期限的问题。虽然广东省国土资源厅将原告涉嫌违法转让、出让集体土地案列为省厅挂牌督办案件，并将此案的办案期限规定为立案之日起60日，且被告在期限届满后才申请延期办理，但这仅为程序上的瑕疵，不影响被告根据查明的事实，作出相应的处理，不能以此认定被告作出的行政处罚决定程序违法。
《土地管理法》（2004年）第六十三条规定：“农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让或者出租用于非农业建设；但是，符合土地利用总体规划并依法取得建设用地的企业，因破产、兼并等情形致使土地使用权依法发生转移的除外。”
本案中，涉案土地为农民集体所有的土地。根据上述规定，原告以提供涉案土地与第三人签订合作建房合同并约定利益分配的形式，将涉案土地交由第三人用于非农业建设，属于非法转让土地使用权的行为。《土地管理法》（2004年）第八十一条规定：“擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”(https://www.daowen.com)
《土地管理法实施条例》第三十九条规定：“依照《土地管理法》第八十一条的规定处以罚款的，罚款额为非法所得的5%以上20%以下。”被告认定原告构成违法转让农民集体所有的土地使用权并根据上述规定作出没收违法所得和罚款的行政处罚，认定事实清楚，证据充分，适用法律、法规正确，且处罚幅度在法规规定的范围之内，一审法院予以支持。
二审法院经审理维持了原判。
案件评述
农民集体建设用地入市流转问题已经有了深远的历史，2015年2月27日，全国人大常委会通过关于在部分地区试点暂停实施有关法律规定的决定，其中就有暂停实施《土地管理法》（2004年）第六十三条，允许农民集体建设用地入市流转。
但本案当中的涉案土地并不属于《全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在北京市大兴区等三十三个试点县（市、区）行政区域暂时调整实施有关法律规定的决定》规定的行政区域内，依据之前的法律规定，除了试点区域之外，农民集体建设用地未经批准不得入市流转，故此原告以此主张被告作出的行政处罚适用法律错误的理由不成立。
依法治国要求依法执政，行政机关的所有行政行为都必须严格依照法律规定，在法律规定尚未出台之前，不得因国家政策作为行政行为依据，故依照2004年《土地管理法》的规定，本案原告行为违反法律规定。
此次《土地管理法》的修改，清除了集体经营性建设用地入市的法律障碍，明确了其入市的条件和程序，并明确了使用者再转让的权利。这一亮点为乡村振兴战略带来了诸多利好。
1.政策助力乡村振兴战略深度推进
这次《土地管理法》的修改破除了妨碍城乡要素自由流动和平等交换的体制机制壁垒，可以促进各类要素更多地向乡村流动，在乡村形成土地、资金、人才、文化、产业、治理理念、信息汇聚的良性循环。
2.有利于大力发展乡村旅游
这次修改，破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍，土地供给格局迎来重大突破。为实施休闲农业和乡村旅游精品工程提供了广阔空间，而乡村旅游开发建设中的旅游基础设施建设、旅游项目建设、民宿、康养以及旅游配套设施建设，除了需要国有建设用地指标，还很大程度上依赖于集体建设用地。
3.有利于实现“产业兴旺”
修订后的《土地管理法》，关于土地公有、保护农民利益、保护耕地、节约集约用地等诸方面的基调并未发生变化，甚至还得到了强化，保障了农民的利益。农村建设项目、发展产业，需要落地。修订后的《土地管理法》取消了农村集体建设用地进入市场的法律障碍，同时允许农民宅基地可以流转，无疑是两个最大的创新亮点，为农村产业提供了新的发展空间。新的模式既能提高土地使用效率，也能为农民带来更多实惠，更可加速农村向城乡一体化转型。