【条文疏义】

（一）土地利用必须符合土地利用总体规划

作为土地用途管制制度的核心，任何土地利用活动必须符合土地利用总体规划，不得突破土地利用总体规划确定的用地规模和总体布局安排。

为此，法律法规设置了诸多刚性约束“高压线”，在规划实施方面，自然资源主管部门开展建设用地预审、建设用地审查报批等工作，应当以土地利用总体规划为依据。城乡建设应当安排在土地利用总体规划确定的允许建设区范围内。

对于主体功能区规划确定的重点开发区，在不突破永久基本农田和生态保护红线，严格落实人地挂钩政策和城乡建设用地控制指标，符合城乡规划的前提下，允许通过规划调整的方式将城镇扩展边界内的农业用地和生态用地调整为城镇用地，生态用地原则上应调整为城市景观绿地。对于主体功能区规划确定的农产品主产区，鼓励开展土地复垦整治，允许按照规划调整方式将允许建设区和建设区内符合条件的城镇空间腾退置换出的建设用地调整为农业用地或生态用地。

与此同时，对于主体功能区规划确定的重点生态功能区，在耕地保有量不减少的前提下，鼓励符合条件的非永久基本农田和生态移民迁出区，通过退耕还林、还草、还湿等方式调整土地利用方式，并对土地利用总体规划进行相应调整。(https://www.daowen.com)

此外，因实施乡村振兴、生态保护、扶贫、避灾移民搬迁等涉及的允许建设区地块的土地整治项目，且地块所在区域的主导用途为一般农田地区或永久基本农田保护区，可以按调整规划，将允许建设用地调整为农业或生态用地，纳入土地整治项目区一并实施。

（二）土地利用总体规划与保护公民合法财产权益应予衡平

土地利用总体规划既然是为了社会经济的协调发展，为了社会公众的共同利益而制定，有鉴于此，自不能因为规划土地的用途改变而要求土地用途立即改变，使公民的利益受到损失。但是为了土地利用总体规划的实施，也必须对土地利用作出限制，主要是限制其土地的发展权，因此规定不得随意重建、扩建。

可见，在土地利用总体规划中必须处理好对公民的财产权及其他合法利益的保护。对公共利益应进行明确清晰的界定，立法不应有意避开此类问题，让那些衡量公共利益的标准愈益得以明确，可以用统一的标准确认公共利益的范围。

最后落实在补偿制度上，必须以公平补偿为原则，让有权得到补偿的主体不但包括财产所有人，也应当包括财产的相关受益人；补偿的对象不仅包括财产本身，还应当包括附加物及经济发展所带来的利益。补偿标准必须明确具体，以市场评估价格为依据，同时设定最低保障线，保障居者有其屋。