【典型案例】
土地的耕作层之保护
——占用耕地的耕作层土壤是否可以任意处分[2]
媒体报道
耕地耕作层是农作物赖以生存的基础，是粮食综合生产能力的根本。据相关资料表明，1厘米厚土壤的形成需要200年，而要形成黑土地，则需要双倍的时间。然而，大量的耕地耕作层随着各种项目的建设被埋没被破坏，失去了应有的可持续利用功能。
如何合理保护和利用好耕作层，目前还没有出台相应的政策法规，而项目投资者为了节约建设成本不愿去做。充分保护利用耕地耕作层，要加强立法，依法规范与约束用地行为。具体可从以下几个方面着手：
表土复原，占补相抵。目前我国各项工程建设需要开挖大量土石方，工程结束后会留下一些开挖后的成片空地，如果将储存建设用地上的耕作层，运到这些成片空地上，让表土复原形成新的耕地，可以促进建设用地与开发土地相抵，既不影响建设，又减少农田损失。
把耕作层保护所需资金列入建设预算。按照“谁占用，谁保护”的原则，由占用耕地单位按经批准的方案负责耕地耕作层剥离利用的实施工作。所需资金列入建设项目预算，同时抑制建设项目占用耕地的冲动。
建立耕地耕作层储备库。将建设项目用地上的耕作层收集起来，建立耕地耕作层储备库进行战略性储存，一旦发生自然灾害造成耕地损毁，可以发挥耕地耕作层储备库的作用，进行复垦。
相关部门应根据规划，对建设单位占用耕地的数量、布局进行预测，尽早着手编制被占用耕地耕作层保护利用方案，科学统筹安排剥离、运输、堆存、利用等配套衔接工作，尽可能缩短运距，减少中间环节，并加强工程设计、施工验收等方面的管理，以达到降低成本、提高效用的目的。
案件评述
（一）在土地管理制度中其实既包括公法关系也包括私法关系
任何法律制度不可能仅有公法关系或者私法关系。即使是在奉私法自治为神圣的民法领域，其实也有公法的影子，最经典的例子就是物权的“公示公信”。私法的一个重要功能就是提高效益，而公法的一个非常重要的职能那就是建立秩序。所以绝对不可将两者的关系予以颠倒。
（二）对于建设占用耕地的耕作层的限制是公法职能的体现
出于国家战略以及长久利用耕地的考虑，鉴于土壤层的形成需要上百年的时间，所以为了规范土地的使用秩序和保护公共利益，对于城镇建设占用耕地的耕作层予以限制恰恰是公法对私权的限制，为全社会大多数人的最长远的利益考虑。(https://www.daowen.com)
（三）耕地耕作层利用的指导思想
坚持以科学发展观为统领，以“在保护中开发、在开发中保护”为指导方针，按照“政府推动、协同推进”的原则，开展建设占用耕地耕作层土壤剥离利用工作，落实最严格的耕地保护制度，切实保护和利用好难以再生的耕地耕作层土壤资源，不断提升耕地保护水平。
（四）耕地耕作层利用之工作目标
以保护和利用耕地资源为目标，通过开展耕作层土壤剥离利用，探索建立一套涵盖耕作层土壤剥离、运输、管理、使用等全过程的工作机制，为补充耕地、土地整治等一系列工程提供优质土壤，提升补充耕地和新增耕地质量。
（五）耕地耕作层利用的基本原则
1.坚持“政府主导、协同推进”
各级政府是耕地保护工作的主体，要把耕作层土壤剥离利用工作纳入重要议事日程，加强组织领导，统一部署、统一推进；国土、农业、财政等相关部门要密切配合，形成“政府推动、需求拉动、政策驱动、政企联动”的耕作层土壤剥离利用工作机制。
2.坚持“谁用地、谁剥离”
耕作层土壤剥离利用的实施主体是建设用地单位。建设用地单位在项目前期论证阶段要充分考虑对拟占用耕地的耕作层土壤剥离利用，并作出统筹安排。
3.坚持“先剥后用、就近利用”
建设占用耕地项目应当在项目开工建设前开展耕作层土壤剥离工作。剥离的耕作层土壤原则上就近利用，以增加耕作层厚度，改善土壤结构，并尽量做到耕作层土壤剥离利用活动在时间、空间上的衔接。
4.坚持“因地制宜、统筹利用”
在项目前期论证阶段要充分考虑对拟占用耕地的等级、剥离成本、利用方向，要统筹协调或者通过有偿交易，充分利用较高等级耕地的耕作层的土壤剥离，有效提高补充耕地或其他较低等级耕地的质量。