【典型案例】
有征收必有补偿而无补偿则无征收
——安业集团公司诉太原市政府收回国有土地使用权决定案[15]
基本案情
安业公司于2004年4月和2005年10月先后办理了双塔西街162号的《国有土地使用证》，并于2006年3月1日办理了《房屋产权证》。
太原市政府为实施解放南路长治路改造道路建设，于2014年4月4日发布《太原市人民政府为实施解放南路长治路改造道路建设涉及收回迎泽大街以南，中心街以北部分国有土地使用权的通告》（以下简称《通告》），并公示于2014年4月10日《山西日报》、太原市国土资源局网站收地专栏。《通告》告知各有关单位和住户，市政府决定收回解放南路长治路道路建设所涉及87个单位776.85亩的国有土地使用权。涉及的单位和住户自通告发布之日起15日内带有关土地手续到太原市国土资源局办理土地使用权注销手续；逾期不交回的，将予以注销。
《通告》载明所涉安业公司两幅土地的面积分别为7.77平方米、741.73平方米，共749.5平方米。安业公司对《通告》不服，提起本案诉讼，请求依法撤销太原市政府收回其国有土地使用权的行为。
法院审理
二审法院认为，太原市政府于2014年4月4日发布《通告》，决定收回解放南路、长治路道路建设所涉及87个单位776.85亩的国有土地使用权，有明确的南北界线、涉及单位和收回土地面积。收回通告区域内的国有土地，是为实现城市规划而实施道路建设改造工程，属于因公共利益需要使用土地。
根据法律规定，经有权机关批准，人民政府可以收回国有土地使用权。《通告》发布前，相关单位办理了用地规划手续，并报请市政府批复同意，其收回程序符合法律规定。根据《土地管理法》的规定，依法收回的国有土地，可直接办理注销登记。因此，《通告》中有关土地使用权注销事项的内容并不违反法律规定。
太原市政府收回安业公司依法取得的国有土地使用权，自应依照法律规定予以补偿。故《通告》中也明确，收回上述国有土地使用权涉及的拆迁补偿事宜按照有关规定依法进行。2014年4月10日，《通告》公示后，即于5月7日决定该项目暂缓实施，故未能实际开展补偿工作。安业公司认为该市政府在作出通告前必须落实补偿的主张没有事实和法律依据。
据此，一审法院判决驳回安业公司要求撤销市政府案涉行政征收决定的诉讼请求。安业公司不服，提起上诉，二审法院判决驳回上诉，维持原判。
再审法院认为，因实施道路建设改造工程的需要，太原市政府与相关职能部门可以依法收回国有土地使用权，但应当遵循法定的程序和步骤并应依法及时解决补偿问题。
在本案中，太原市政府收回安业公司拥有使用权的749.5平方米土地时，既未听取安业公司的陈述申辩，也未对涉案土地的四至范围作出认定，尤其是至今尚未对安业公司进行任何补偿，不符合《土地管理法》（2004年）第五十八条、《物权法》第四十二条第三款、《城市房地产管理法》（2009年）第六条以及《国有土地上房屋征收与补偿条例》第八条、第十三条、第二十七条等规定的精神，依法应予以撤销。但考虑到相关道路建设改造工程确属公共利益需要，因此，根据《行政诉讼法》第七十四条第一款第（一）项规定，对该市政府以《通告》形式收回安业公司749.5平方米国有土地使用权的行政行为应确认违法。
今后如因道路建设改造实际使用安业公司相应土地，安业公司有权主张以实际使用土地时的土地市场价值为基准进行补偿；安业公司也有权要求先补偿后搬迁，在未依法解决补偿问题前，安业公司有权拒绝交出土地。所以判决撤销山西省高院案涉行政判决和太原市中院案涉行政判决；确认再审被申请人太原市人民政府案涉《太原市政府为实施解放南路长治路改造道路建设涉及收回迎泽大街以南，中心街以北部分国有土地使用权的通告》中有关收回安业集团有限公司749.5平方米国有土地使用权的行政行为违法。
案件评述
（一）有征收必有补偿而无补偿则无征收
为了保障国家安全、促进国民经济和社会发展等公共利益的需要，国家可以依法收回国有土地使用权，也可征收国有土地上单位、个人的房屋；但必须对被征收人给予及时公平补偿，而不能只征收不补偿，也不能迟迟不予补偿。
（二）征收决定应当包括具体补偿内容
因评估或者双方协商以及其他特殊原因，征收决定未包括补偿内容的，征收机关应当在征收决定生效后的合理时间内，及时通过签订征收补偿协议或者作出征收补偿决定的方式解决补偿问题。征收补偿应当遵循及时补偿原则和公平补偿原则。国家因公共利益需要使用城市市区的土地和房屋的，市、县人民政府一般应按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》规定的程序和方式进行，并应根据《国有土地上房屋征收评估办法》和《城镇土地估价规程》等规定精神，由专业的房地产价格评估机构在实地查勘的基础上，根据被征收不动产的区位、用途等影响被征收不动产价值的因素和当地房地产市场状况，综合选择市场法、收益法、成本法、假设开发法等评估方法对被征收不动产价值进行评估，合理确定评估结果，并在此基础上进行补偿。
对于国有土地上房屋所有权人补偿内容已经包含了国有土地使用权补偿的，则对同时收回的国有土地的土地使用权人不再单独给予补偿。对被征收不动产价值评估的时点，一般应当为征收决定公告之日或者征收决定送达被征收人之日。因征收人原因造成征收补偿问题不合理迟延的，且被征收不动产价格明显上涨的，被征收人有权主张以作出征收补偿决定或者签订征收补偿协议时的市场价格作为补偿基准。
被征收人对征收补偿决定或者征收补偿协议所确定的补偿金额和其他内容有异议的，可以依法提起行政诉讼。征收机关依法办理相关提存等手续并书面告知被征收人领取补偿款项、使用安置房屋等内容的，被征收人无法定正当理由拒绝领取的，征收机关对诉讼期间被征收财物价格上涨而形成的损失不承担补偿责任。
（三）国有土地使用权收回的补偿程序及法律依据
依据现行法律法规的规定，“有偿”收回国有土地使用权的程序应当采取先行征收房屋及地上附着物，补偿到位后再实施“收回”国有土地使用权。“无偿”收回国有土地使用权的程序应当采取先行收回国有土地使用权，需要补偿的给予补偿再拆除或没收房屋及地上附着物，不需要补偿的直接拆除或没收房屋及地上附着物。没有地上建筑物、构筑物的直接收回土地。
1.“有偿”收回国有土地使用权的程序
“有偿”收回国有土地使用权的程序应当采取先行征收房屋及地上附着物，补偿到位后再实施“收回”国有土地使用权。
（1）修改规划
依据《城乡规划法》第四十七条规定：有下列情形之一的，组织编制机关方可按照规定的权限和程序修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划：
其一，上级人民政府制定的城乡规划发生变更，提出修改规划要求的；(https://www.daowen.com)
其二，行政区划调整确需修改规划的；
其三，因国务院批准重大建设工程确需修改规划的；
其四，经评估确需修改规划的；
其五，城乡规划的审批机关认为应当修改规划的其他情形。
组织编制机关修改省域城镇体系规划、城市总体规划、镇总体规划前，组织编制机关应当对原规划的实施情况进行总结，并向原审批机关报告；修改涉及城市总体规划、镇总体规划强制性内容的，应当先向原审批机关提出专题报告，经同意后，方可编制修改方案。没有《实施情况总结》或《专题报告》组织编制机关不得编制修改方案。组织编制机关为本级人民政府。
（2）报批规划
规划的审批因规划内容和规划级别不同，审批的权限不同，依据《城乡规划法》第十三条、第十四条、第十五条、第十六条规定，国务院、省级、市级、县级均有批准权限：
国务院负责审批的有：省、自治区人民政府组织编制省域城镇体系规划、直辖市的城市总体规划、省、自治区人民政府所在地的城市总体规划、国务院确定的城市的总体规划（由省、自治区人民政府审查同意后报国务院审批）。
省级政府负责审批的有：省级政府管辖的行政区域除省会城市外的城市总体规划。
城市政府负责审批的有：城市辖区内的县政府所在地镇的总体规划。
县级政府负责审批的有：除县政府所在地镇外的镇的总体规划。
省级政府组织编制的省域城镇体系规划，城市、县政府组织编制的总体规划，在报上一级人民政府审批前，组织编制机关应当先经本级人民代表大会常务委员会审议。镇政府组织编制的镇总体规划，在报上一级人民政府审批前，应当先经镇人民代表大会审议。
（3）公示规划
城乡规划直接涉及公众生产、生活，财产权益等问题。因此，《城乡规划法》第二十六条规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。第八条明确规定，城乡规划组织编制机关应当及时公布经依法批准的城乡规划。
（4）实施立项
市县镇政府为实施总体规划还应制定五年近期规划，依据城乡规划及土地利用规划，根据本级财政投资能力和上级财政支持政策水平，编制项目建议书或项目条件交给有关单位或公司实施。
（5）补偿安置
按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十九条的规定，经有资质的房地产评估公司对房屋和土地依法按照市场交易价格和房屋征收评估办法进行评估，依据评估确定的标准签订补偿协议，给予安置。
需要迁移的被拆迁企业还应当为其提供迁移场地，因迁移营业损失还应补偿。有偿“收回”方式的，征地补偿费、拆迁补偿费、征地规税费和剩余年限的土地出让金，应该由政府返还，其价格标准则应区别情况处理：因国家方面的原因，如为了公共利益、实施城市规划而收回土地使用权的，应按现时市场价格计算、返还四项费用，土地的增值归土地使用者所有，以体现“有偿”收回的法律规定。
2.“无偿”收回国有土地使用权的程序
（1）查处违法用地立案
自然资源主管部门依据职权或举报，发现土地使用人：①已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，连续两年未使用的。②以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的，必须按照土地使用权出让合同约定的土地用途、动工开发期限开发土地。满两年未动工开发的。③未按合同规定的期限和条件开发、利用土地情节严重的。应当按收回国有土地违法案件立案调查。
（2）处罚前履行告知、听证程序
无偿收回国有土地是一种严厉的行政处罚行为，因此应依据《行政处罚法》规定的程序，处罚机关履行告知、听证等法定义务，确保处罚的公正性。
（3）下达无偿收回行政处罚决定
在履行了法定处罚程序的前提下，依法由市县人民政府作出处罚决定，决定收回国有土地使用权，同时就有关补偿事项作出决定。
（4）执行决定收回土地
下达决定后，告知被处罚人行政争议的救济途径。处罚决定在法定期限内被处罚人没有提出行政复议或行政诉讼，或者经复议或诉讼维持了处罚决定的，处罚决定生效。生效后被处罚人拒不履行的申请法院强制执行。