【典型案例】
承包方连续几年弃耕抛荒时发包方能否终止承包合同
——毛某玲与村民委员会土地承包经营权纠纷上诉案[10]
基本案情
案涉位于神原药业西墙外20亩水田被分给江南小学做校田地，学校停止耕种后，被跃进村发包给本村村民继续耕种。其中，毛某玲耕种该土地面积约为5.192亩，直至2010年停止耕种至2017年。
江南村与跃进村对该20亩土地所有权归属问题存在争议，1998年10月22日，通化市东昌区区政府领导主持召开专题会议，并形成政府专题会议纪要，其主要内容为：跃进村与江南村有争议的现神原药业西墙外20亩水田归属权为环通乡江南村。跃进村毛某玲等人对该地已耕种多年，此地继续由毛某玲等人无偿耕种到2010年，期满后如毛某玲等人要求继续耕种的话，按国家有关土地承包的规定由江南村与毛某玲等人签订土地承包使用合同，并按规定缴纳土地承包费用，如毛某玲等人不再耕种该地，则由江南村无偿收回，另行发包。
根据会议纪要精神，2010年10月，江南村与金厂村达成协议：2009年9月，通化市国土资源局搞土地权属界线划定，江南村与跃进村村长共同到现场认定权属界线，江南小学校田地20亩，权属是江南村。由跃进村村民在土地上建大棚，如果国家和开发商征占，地上附着物和青苗补偿归个人，安置补偿款和土地补偿款归江南村等。江南村村民委员会要求收回涉案土地，与毛某玲发生争议后，诉至法院。
法院审理
一审法院认为，弃耕抛荒为法律所禁止。土地承包方承担法律、行政法规所规定的其他义务是承包方的法定义务。《土地管理法》有明确规定，保护和合理利用耕地是土地承包方的法定义务，承包方连续二年弃耕抛荒的，发包方应当终止承包合同，收回发包的耕地。故法院对江南村委会要求毛某玲立即归还其所有的5.192亩土地，应予支持。
故而法院依照《农村土地承包法》第十七条第（三）项，《土地管理法》（2004年）第三十七条第三款之规定，判决被告毛某玲自该判决生效后，立即归还原告江南村村民委员会所有的5.192亩土地。
毛某玲以原审判决认定事实不清，证据不足为由，上诉至市中级人民法院。
二审法院经审理认为：本案为土地承包经营权纠纷案件，当事人的争议焦点为诉争土地的权属归谁所有，毛某玲应否向江南村委会交还诉争土地。《土地管理法》（2004年）第十六条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”
本案中，就跃进村（已合并至金厂村）与江南村之间的土地争议问题而言，该区人民政府于1998年10月23日召开专题会议，确定争议土地归属权为江南村。该处理决定作出后，作为当事人的跃进村和江南村并未提出异议，并于2010年又签订协议，进一步确认争议土地的权属为江南村。依照上述法律规定，一审法院认定争议土地为江南村所有，认定正确。
《土地管理法》（2004年）第三十七条规定：“禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。已经办理审批手续的非农业建设占用耕地，一年内不用而又可以耕种并收获的，应当由原耕种该幅耕地的集体或者个人恢复耕种，也可以由用地单位组织耕种；一年以上未动工建设的，应当按照省、自治区、直辖市的规定缴纳闲置费；连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权；该幅土地原为农民集体所有的，应当交由原农村集体经济组织恢复耕种。在城市规划区范围内，以出让方式取得土地使用权进行房地产开发的闲置土地，依照《城市房地产管理法》的有关规定办理。承包经营耕地的单位或者个人连续二年弃耕抛荒的，原发包单位应当终止承包合同，收回发包的耕地。”
依照上述法律规定，在争议土地闲置、荒芜的情况下，案涉江南村委会请求收回，法律依据充分，一审法院判决支持其主张，并无不当。
案件评述
（一）农村土地确权问题
《土地管理法》第十四条规定：“土地所有权和使用权争议，由当事人协商解决；协商不成的，由人民政府处理。单位之间的争议，由县级以上人民政府处理；个人之间、个人与单位之间的争议，由乡级人民政府或者县级以上人民政府处理。当事人对有关人民政府的处理决定不服的，可以自接到处理决定通知之日起三十日内，向人民法院起诉。在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。”
在本案中，江南村与跃进村（现合并至金厂村）对涉案土地所有权归属问题存在争议。1998年10月22日，通化市东昌区政府领导主持召开专题会议，形成了通化市东昌区人民政府专题会议纪要，将涉案土地的所有权归属为环通乡江南村。根据会议纪要精神，2010年10月江南村与金厂村达成协议：2009年9月通化市国土资源局开展土地权属界线划定，江南村与跃进村村主任共同到现场认定权属界线，明确江南小学校田地20亩，权属是江南村。由跃进村村民在土地上建大棚，如果国家和开发商征占，地上附着物和青苗补偿归个人，安置补偿款和土地补偿款归江南村等。(https://www.daowen.com)
既然江南村与跃进村两单位对土地权属所存在的争议，已由通化市东昌区人民政府通过会议纪要的形式确定了争议土地属江南村所有。江南村与跃进村未在法律规定的时限内对区政府的处理决定表示不服，且两村在2010年10月达成协议再次确认了争议土地属江南村所有。
所以，案涉争议土地确权过程符合法律的规定，争议土地归属江南村所有的结论也符合法律的规定。
（二）关于闲置耕地收回问题
我国土地闲置情况较为严重，对于这种土地闲置而暂时无法改变的现状，政府自然不能听之任之，而应开拓思路，尽可能减少土地闲置产生的浪费，尽量利用土地价值，最大化发挥土地的经济、社会效益。比如，可由政府或开发商将这些闲置地开辟为临时绿地，美化城市，待日后开发条件成熟时再进行开发。又如，可将闲置地开辟为临时停车场，解决部分停车问题，缓解停车压力。对于工业园区的闲置土地，可建设简易标准厂房满足小企业用地需求，从而物尽其用，减少土地浪费，实现土地部分价值。如果闲置土地处置久拖不决，就应考虑以收回方式进行处理。但是收回方式是有偿还是无偿尚未有定论，在理论和实践中这两种方式有不同的理论意义和政策价值。
就本案而言，根据《土地管理法》第三十八条规定，“连续二年未使用的，经原批准机关批准，由县级以上人民政府无偿收回用地单位的土地使用权”。
案涉毛某玲对涉案土地从2010年停止耕种至2017年，超过了法律规定的两年期限，江南村村委会作为涉案土地发包人，自然有权依法收回涉案土地。
（三）政府必须在充分发挥市场机制作用的基础上对土地闲置进行合理而有效的干预
矫正和弥补市场缺陷是政府的重要职能，面对土地闲置这一特殊的土地市场失灵，需要有非市场力量来进行纠正。政府作为社会最大多数成员的利益代表，被视为公平、公正的非市场主体，自然而然承担修正市场失灵的任务。
目前闲置土地的处置，一般是综合运用经济、行政、法律等各种手段多管齐下进行管制。总体而言，有如下几种：
1.允许土地使用者按规定缴纳土地闲置费后，延长动工开发期限，但不得超过一定期限；
2.经规划部门同意后可改变土地用途，在办理有关手续并缴纳土地闲置费后继续开发建设；
3.土地使用者申请安排临时绿化等用地的，可按规定缴纳土地闲置费，待条件成熟后再行开发，但也有一定期限；
4.对因规划调整造成闲置的，可为土地使用者置换用地开发建设；
5.协议有偿收回国有建设用地使用权；
6.建立自动退出机制、鼓励用地者自愿申请退地并给予适当补偿；
7.无偿收回。
这些措施按管制动机和意图大致可分为两类：一类是以经济手段督促和推动闲置土地持有人尽早按照约定进行开发，消除闲置，如前四项均属此类；另一类是收回闲置土地，再行安排从而消除闲置，后三项即属此类。无论是何种管制动机，其最终目标均为尽早消除闲置，提高土地资源使用效益和发挥土地生产力，实现资源最优配置。第一类措施是直接指向最终目标；第二类是间接导向最终目标，即通过收回土地，按照政府意图重新安排项目，从而实现土地利用和资源配置。虽然第一类管制措施在实践中经常使用，然而效果有限。