【典型案例】
违反土地管理法的强制性规定的合同无效
——江苏大千置业有限公司与沭甲县塘沟镇塘沟居民委员会委托代建合同纠纷上诉案[10]
基本案情
2010年4月4日，塘沟居委会（甲方）与大千公司（乙方）签订《“塘苑农民集中居住区”代建合同书》《“塘苑农民集中居住区”代建补充合同书》。
在合同签订后，由于塘沟居委会在向大千公司交付用于建设“塘苑农民集中居住区”的部分土地后未能及时交付余下土地，大千公司于2013年6月28日向塘沟居委会出具《履约催促函》，要求塘沟居委会按照《代建合同》的约定继续交付余下土地。2014年3月12日，塘沟居委会向大千公司出具《解除合同通知书》，称因国家政策发生变化导致《代建合同》及《补充合同》约定的“塘苑农民集中居住区”工程无法继续建设，故终止两份合同。
塘沟居委会以大千公司未按合同约定的价格销售房屋，要求返还不当得利，于2014年12月10日起诉大千公司至一审法院。大千公司则以塘沟居委会单方面解约致其遭受损失而反诉塘沟居委会。一审法院于2015年12月28日作出（2014）沭胡民初字第01185号民事裁定书，裁定驳回塘沟居委会的起诉；判决驳回大千公司的反诉请求。
法院审理
一审法院认为，塘沟居委会与大千公司签订的《“塘苑农民集中居住区”代建合同书》《“塘苑农民集中居住区”代建补充合同书》已为生效判决确认无效，予以认定。《合同法》第五十八条规定，合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。依照上述规定，塘沟居委会与大千公司签订的《“塘苑农民集中居住区”代建合同书》《“塘苑农民集中居住区”代建补充合同书》为无效合同，因该无效合同已部分履行，涉案的住房及沭阳县塘沟镇人民政府办公大楼已建成，并由大千公司销售给塘沟居委会辖区内和辖区外的居民且已装修入住，办公大楼亦已投入使用，双方因合同取得的财产客观上已经不能返还。
塘沟居委会在（2014）沭胡民初字第01185号案件中提交的沭国用（2010）第复10770号国有土地使用权证书，经一审法院查证，沭阳县国土资源局并无该土地登记信息。在“塘苑农民集中居住区”工程未取得任何规划审批手续及合法用地的情况下，塘沟居委会即向大千公司收取土地使用费（该款实际由沭阳县塘沟镇政府收取），大千公司将涉案房屋向塘沟居委员辖区内及其以外居民出售房屋等事实，可认定塘沟居委会与大千公司签订的合同名为委托代建，实为房地产开发。该做法亦被生效判决认定为无效，塘沟居委会与大千公司均存在过错，且过错程度相当。
塘沟居委会为配合大千公司对“塘苑农民集中居住区”等项目的开发建设已向辖区居民支付了“土地补偿费、搬迁费、青苗费”等各项费用共计3524659.3元，客观上存在损失。因大千公司占用土地66.6亩，参照《“塘苑农民集中居住区”代建补充合同书》约定每亩土地使用费68000元，故该66.6亩土地使用费为4528800元。上述款项合计8053459.3元（4528800元＋3524659.3元）。大千公司应承担相应的50%的责任即4026729.65元，扣除大千公司已支付的275万元，大千公司还需支付塘沟居委会1276729.65元。因原、被告之间合同无效，塘沟居委会的请求权基础系基于无效合同而提起的过错赔偿之诉，故对其要求支付利息的主张，不予支持。(https://www.daowen.com)
大千公司确已占用涉案土地进行工程建设，且将涉案房屋出售给塘沟居委会辖区内及辖区外居民，大千公司客观上已不能返还土地，故一审法院参照合同来确认损失金额并按照各自过错程度确定双方各自承担相应责任，有事实和法律依据。调解不成，一审法院依照《合同法》第五十二条、第五十六条、第五十八条，《民事诉讼法》第一百四十二条之规定，判决：江苏大千置业有限公司应于判决发生法律效力之日起十日内支付沭阳县塘沟镇塘沟居民委员会1276729.65元。案件受理费48924元（沭阳县塘沟镇塘沟居民委员会申请缓交），保全费5000元，合计53924元，由沭阳县塘沟镇塘沟居民委员会负担32634元，江苏大千置业有限公司负担21290元。
二审法院认为，依《土地管理法》规定，农民集体所有的土地依法用于非农业建设的，由县级人民政府登记造册，核发证书，确认建设用地使用权。依法变更土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地审批手续。擅自将农民集体所有的土地的使用权出让、转让或者出租用于非农业建设的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。不依法办理土地变更登记的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期办理。
本案中，涉案土地为集体土地，在涉案土地没有办理变更登记、未取得建设用地审批手续的情况下，塘沟居委会与大千公司签订的《“塘苑农民集中居住区”代建合同书》及《“塘苑农民集中居住区”代建补充合同书》，违反了土地管理法的强制性规定，因此该代建合同及代建补充合同无效。塘沟居委会与大千公司签订的委托代建合同及代建补充合同，名为委托代建，实为在集体土地上建设小产权房，属于非法改变土地用途，非法转让集体土地用于非农业建设，依土地管理法规定，上述违法行为及由此引起的纠纷应当由县级以上人民政府土地行政主管部门负责处理，本案不属人民法院民事诉讼案件受理范围。对塘沟居委会的起诉，依法应予驳回。
综上，一审法院受理本案适用法律不当。依照《土地管理法》（2004年）第十一条、第十二条、第四十四条、第七十三条、第八十一条、第八十二条，《民事诉讼法》第一百二十四条，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国民事诉讼法〉的解释》第三百三十条之规定，裁定如下：
一、撤销江苏省沭阳县人民法院（2016）苏1322民初13214号民事判决；
二、驳回沭阳县塘沟镇塘沟居民委员会的起诉。
案件评述
本案一审法院仅从合同法的角度观察当事人双方的法律关系，忽略了土地管理法的禁止性规定，鉴于《土地管理法》第八十二条规定：“擅自将农民集体所有的土地通过出让、转让使用权或者出租等方式用于非农业建设，或者违反本法规定，将集体经营性建设用地通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用的，由县级以上人民政府自然资源主管部门责令限期改正，没收违法所得，并处罚款。”
本案中，涉案土地并没有办理变更登记且未取得建设用地审批手续，即使依据新的《土地管理法》，塘沟居委会与大千公司签订的《“塘苑农民集中居住区”代建合同书》及《“塘苑农民集中居住区”代建补充合同书》，也违反了土地管理法的强制性规定，因此主管机关不应是法院，本案不属于法院受理范围，而应由沭甲县自然资源主管部门对相关土地违法行为进行查处。