【条文疏义】

（一）耕地耕作层是经多年耕种形成的农业生产中的宝贵资源

耕地耕作层是经过长期自然演化和耕作培肥形成的适合农作物生产的优质表土，是耕地的精华部分。一般来说，要形成好的土壤结构，即所谓生地变为熟地，都要经过很长时间的耕作、施肥和培养，良好的土壤结构对农业生产非常重要。由于目前我国耕地开发中往往缺少熟化土而影响耕地的质量，而在工程建设中，耕作层的土壤好坏与建设毫无关系，有的工程还必须将耕作层挖掉来加固基础。因此，将耕作层土壤用于新开垦的耕地不但是有利的，而且可以加快新开垦耕地熟化的过程。(https://www.daowen.com)

开展耕作层剥离和再利用，是新形势下落实最严格的耕地保护制度，实现建设占用耕地“占优补优”的重要举措，是严格土地管理，落实守土职责的必然要求。

（二）国内外耕作层利用之经验不能生搬硬套而只能实事求是

国内外都有许多工程建设将耕作层剥离用于开垦耕地的成功经验，可以供我们借鉴。但是，将耕地耕作层用于开垦耕地，由于受当地的自然条件和开垦耕地成本的影响，如当地土壤条件较好、开垦耕地不需要另加耕作层或运距太远造成成本太高等原因也使其难以实现，因此，规定县级以上人民政府可以要求这样做，但不是必须要求这样做。政府应根据当地的实际情况，实事求是地依据具体条件进行操作。