【典型案例】
村民建住宅用地能否与县城土地利用总体规划冲突
——黄某光与昭平县国土资源局等处罚上诉案[16]
基本案情
2006年，黄某光以3万多元的价格购买本村村民周某生的水田1.3亩，获得贺州市昭平县政府批准黄某光在上述1.3亩水田内获得的144.68平方米农村住宅建房用地，随后黄某光修建了三层住宅。
同年，黄某光未经有关部门审批，擅自在住宅楼房右边东南角建设一间占地62.5平方米砖混结构一层房屋，围墙内采用水泥混结构硬化地板，共违法占地896.18平方米，该县国土资源局收到县纪委转来群众举报原告黄某光违法占地建房的举报信，于是昭平县国土资源局遂对本案进行立案。
经昭平县国土资源局依法对黄某光违法占地现场查勘、调查取证、测绘，对违法占地的事实作了核实和认定，并依法定程序向黄某光送达立案调查通知书、听证通知书、行政处罚告知书等，昭平县国土资源局作出案涉行政处罚决定，并送达黄某光。2015年12月20曰，黄某光不服昭平县国土资源局作出的行政处罚决定，遂向贺州市国土资源局申请行政复议，贺州市国土资源局作出行政复议决定书，撤销昭平县国土资源局作出的行政处罚决定并要求昭平县国土资源局重新作出行政处罚决定。
随后，昭平县国土资源局对该案的违法事实重新调查、核实。2017年3月20曰，昭平县国土资源局重新作出新的行政处罚决定书并送达黄某光，黄某光不服被告昭平县国土资源局作出的新行政处罚决定，向被告贺州市国土资源局申请行政复议，贺州市国土资源局作出行政复议决定书，维持被告昭平县国土资源局作出的新行政处罚决定。
2017年8月10日，黄某光提起行政诉讼，请求法院依法撤销昭平县国土资源局作出的新行政处罚决定及贺州市国土资源局作出的维持其的行政复议决定。
法院审理
一审法院认为，昭平县国土资源局有权对违法占用土地行为进行监督检查，对黄某光违法建筑、违法占用土地的行为有权依法决定作出处罚。黄某光对昭平县国土资源局作出的昭国土资罚字（2015）第20-1号行政处罚决定及贺州市国土资源局作出的贺国土资复决（2017）2号行政复议决定不服，主要是认为黄某光占用的是荒地和自己开挖出来的林地，并不是水田。
本案的主要争议焦点是：处理决定认定原告占用的896.18平方米集体土地是水田的事实，证据是否充分、所认定的事实是否清楚。从昭平县国土资源局调查收集本小组原承包水田的承包人、土地部门的土地利用现状图等证据可充分地认定黄某光占用的是水田而不是诉称的荒地或旱地。黄某光诉称二被告所作出的处理决定认定的事实不清的主张，不予以采信。
根据《土地管理法》（2004年）第五十九条的规定，黄某光除住宅地外的建设用地896.18平方米没有依法办理审批手续，属于违法占地。昭平县国土资源局作出的昭国土资罚字（2015）第20-1号行政处罚决定，认定的案件事实清楚、证据确凿，程序合法，适用法律正确。故判决驳回原告的诉讼请求。
二审法院认为，被上诉人昭平县国土资源局对上诉人的违法事实进行核定后，依照法定程序向上诉人作出昭国土罚字（2015）第20-1号行政处罚决定，责令上诉人户自行拆除在非法占用的土地上新建的房屋（即车库62.5平方米、围墙120.14米、大门4.58米和硬化地板），退还非法占用的土地。该决定认定事实清楚，证据确实、充分，程序合法，适用法律正确。
鉴于一审判决驳回上诉人黄某光的诉讼请求，认定事实清楚，证据充分，审判程序合法，故二审判决驳回上诉，维持原判。
案件评述
（一）乡镇建设用地的既定原则不得违反
依照《土地管理法》第五十九条之规定，乡镇企业、乡（镇）村公共设施、公益事业、农村民住宅等乡（镇）村建设，应当按照村庄和集镇规划，合理布局，综合开发，配套建设；建设用地，应当符合乡（镇）土地利用总体规划和土地利用年度规划，并依照本法第四十四条、第六十条、第六十一条、第六十二条的规定办理审批手续。
本案中，昭平县昭城关镇土地利用现状图、县城土地利用总体规划（2006—2020年）局部图、周某南、周某生、梁某等人的证言，证实涉案土地的性质为水田及涉案土地处于该县城土地利用总体规划范围内。案涉集体土地使用证证实上诉人仅就涉案土地外的三层住宅所占土地的使用通过审批。上诉人未能提交证据证实其在涉案土地进行建设，具有相关审批手续。
因此，上诉人在涉案土地砌砖混围墙安装不锈钢大门、建设一间占地62.5平方米的一层房屋，并硬化了部分地板，违反了《土地管理法》第五十九条的规定。
（二）土地利用总体规划具有法律上的拘束力
1.土地利用总体规划是国家实行土地用途管制的基础
土地利用总体规划是在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局。土地利用总体规划是一种在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总安排。
通过土地利用总体规划，国家将土地资源在各产业部门进行合理配置，第一，是在农业与非农业之间进行配置；第二，是在农业与农业内部进行配置，如在农业内部的种植业、林业、牧业之间配置。另外，《土地管理法》还明确规定：国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护。因此，使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的土地用途使用土地。
2.乡（镇）土地利用总体规划是村镇设施建设用地的最高规划(https://www.daowen.com)
一切乡村建设都必须服从乡（镇）土地利用总体规划。按照本法的规定，乡（镇）土地利用总体规划将划分土地利用区，根据土地使用条件，确定每一块土地的用途，并予以公告。乡镇企业、乡（镇）村公共设施。公益事业和农村村民建住宅都应当使用土地利用总体规划的村庄和集镇建设用地区内的土地，农村道路、水利设施等需要使用村庄和集镇建设用地区外的土地的，应当符合土地用途的要求，即建设的设施是土地利用总体规划所允许在本地块内建设的，否则将被视为违反土地利用总体规划，是不允许的。
3.土地利用总体规划属于宏观土地利用规划
它是各级政府依法组织对辖区内全部土地的利用以及土地开发、整治、保护所作的综合部署和统筹安排。根据我国行政区划，规划分为全国、省（自治区、直辖市）、市（地）、县（市）和乡（镇）五级，即五个层次。上下级规划必须紧密衔接，上一级规划是下级规划的依据，并指导下一级规划，下级规划是上级规划的基础和落实。
土地利用总体规划的成果包括规划文件、规划图件及相应的附件。土地利用总体规划实行分级审批制度。
（三）可以使用可农民集体所有建设用地的范围
按照《土地管理法》第四十三条的规定，只有下列三种情况下可以使用农民集体所有的建设用地，除此之外，应当申请使用国有土地。
1.兴办乡镇企业使用本集体经济组织农民集体所有的土地
例如，乡镇办企业使用属于乡（镇）集体所有的土地，村办企业使用属于本村集体所有的土地，村民组办企业使用本村民组所有的土地，个人办企业使用所在农民集体组织的土地，而不允许乡（镇）办企业使用村或村民组所有土地，村办企业也不能使用村民组或其他村集体所有的土地。但是农民集体经济组织用本集体所有土地与其他单位和个人以土地使用权人股、联营等形式共同举办企业的，视为使用本集体经济组织农民集体所有土地，是允许的。
2.农村村民建住宅使用本集体所有的土地
城镇居民使用农民集体所有的土地，或农村村民建住宅使用其他农民集体所有的土地是允许的。
3.乡（镇）村公共设施和公益事业建设使用农民集体所有的土地
包括农村道路、水利设施、学校、通信、医疗卫生、敬老院、幼儿园、村委会办公室，不管是使用本集体所有的土地，还是其他集体所有的土地都是允许的，主要考虑这些道路、水利、设施及学校等，在本集体经济组织所有土地内无法安排，乡（镇）村无集体土地，需要使用土地的实际情况。
（四）计划与规划也是法律
1.土地利用计划是根据土地利用总体规划和经济、社会发展的需要，对各类用地数量的具体安排
国土资源部印发《关于下达〈2013年全国土地利用计划〉的通知》，要求统筹安排城乡建设用地，控制大城市建设用地规模，合理安排中小城市和小城镇建设用地，对农村地区实行新增建设用地计划指标单列。
各省（区、市）自然资源主管部门要按照中央提出的加强和改善宏观调控、积极扩大国内需求、增强经济发展内生活力、推动城乡发展一体化、着力保障改善民生等要求，科学安排用地计划，落实计划差别化、精细化管理，保障经济社会发展必要用地。
统筹安排城乡建设用地。按照城镇化发展总体部署，控制大城市建设用地规模，防止大城市过度扩张；合理安排中小城市和小城镇建设用地，促进中小城市和小城镇健康发展；对农村地区实行新增建设用地计划指标单列，单列规模不得低于国家下达计划指标总量的3%—5%，确保符合土地利用总体规划和一户一宅条件的农民建房用地，促进城乡统筹发展。
加大安排社会民生建设用地力度。用地计划指标要向保障性住房、医疗卫生、教育科技、社会保障等领域倾斜，提高经济社会发展的协调性。对保障性住房用地计划实行专项安排，报国务院批准批次用地的城市，保障性住房用地计划指标在报批建设用地时由部审定并直接安排；其他城市的保障性住房用地计划指标，由各省（区、市）先行安排，年底根据落实情况报部核实确认。
合理安排基础设施和产业用地。重点保障交通、水利、能源等基础设施项目用地，优先支持战略性新兴产业和高新技术、节能减排等建设用地，推动经济结构调整和经济发展方式转变。
2.各省（区、市）自然资源主管部门要严格建设用地审批审查
凡不符合国家产业政策和供地政策的建设项目，不得安排计划指标；安排好农村建设用地计划指标，有关部委将根据各省（区、市）农村用地指标落实情况，相应奖励调剂计划指标。国家将每年下达土地利用年度计划，控制建设用地的总量，乡镇企业，乡（镇）村公共设施、公益事业，农村村民建住宅也不能突破土地利用年度计划确定的控制指标。
（五）乡镇建设须坚持合理布局、综合开发、配套建设的原则
根据国务院发布的《村庄和集镇规划建设管理条例》之规定，村庄是指农村村民居住和从事各种生产的聚居点，集镇是指乡、民族乡人民政府所在地和经县级人民政府确认的由集市发展而成的作为农村一定区域经济、文化和生活服务中心的非建制镇。在村庄和集镇规划建设区内的建设都应当服从村庄和集镇规划，并取得村庄和集镇规划行政主管部门的同意方可申请用地。
合理布局就是要通过土地利用总体规划、村庄和集镇规划对各项设施的用地进行合理安排，如对村庄和集镇规划中根据村庄和集镇的功能不同，对村庄和集镇中乡镇企业用地、乡村公共设施、公益事业用地和住宅用地按不同的比例落实到地块上，使土地利用趋于合理，提高土地利用率，改善村庄和集镇的功能，使其成为功能划分明确，布局合理、设施完备、方便生活、环境优美的社会主义新农村。