【条文疏义】

本条包括四个方面的内容：（1）农用地转为建设用地的应当办理农用地转用审批手续；（2）永久基本农田转为建设用地，国务院的批准权限；（3）城市和村庄、集镇建设用地规模范围内农用地转用的批准权限；（4）其他建设项目涉及农用地转用的批准权限。

（一）农用地转用的概念及其法律依据

农用地转用是指按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限获得批准后，将农用地转变为建设用地的行为。农用地转用又称为农用地转为建设用地。决定农用地是否能转为建设用地的依据主要有以下两个：

1.土地利用总体规划

指在一定区域内，根据国家社会经济可持续发展的要求和当地自然、经济、社会条件，对土地的开发、利用、治理、保护在空间上、时间上所作的总体安排和布局是国家实行土地用途管制的基础。是在各级行政区域内，根据土地资源特点和社会经济发展要求，对今后一段时期内（通常为15年）土地利用的总体安排。(https://www.daowen.com)

2.土地利用年度计划

指根据土地利用总体规划和国民经济发展计划，对年度内各项用地数量的具体安排（包括新增建设用地量、土地开发整理补充耕地量和耕地保有量等）。它是实施土地利用总体规划的主要措施，是当年农用地转用审批、建设项目立项审查和用地审批、土地开发和土地管理的依据。

（二）破除集体经营性建设用地进入市场的法律障碍

2004年《土地管理法》规定，除乡镇企业破产兼并外，禁止农村集体经济组织以外的单位或者个人直接使用集体建设用地，只有将集体建设用地征收为国有土地后，该幅土地才可以出让给单位或者个人使用。这一规定使集体建设用地的价值不能显化，导致农村土地资源配置效率低下，农民的土地财产权益受到侵蚀。在城乡接合部，大量的集体建设用地违法进入市场，严重挑战法律的权威。

农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点自2015年3月启动以来，试点范围不断扩大，试点内容不断丰富。到2018年试点工作已经取得积极成效，在33个试点地区，集体建设用地入市制度改革受到农村集体经济组织和广大农民的广泛欢迎，也有力地助推了乡村振兴和脱贫攻坚。截至2018年6月底，我国农村土地制度改革33个试点地区已按新办法实施征地共1101宗、16.6万亩；集体经营性建设用地入市地块970宗、2万余亩，总价款约193亿元，收取土地增值收益调节金15亿元；各地共腾退零星、闲置宅基地9.7万户、7.2万亩，办理农房抵押贷款4.9万宗、98亿元。我国农村土地制度改革完成阶段性目标任务。

2019年新《土地管理法》删除了原第四十三条关于“任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地”的规定，新《土地管理法》第六十三条规定，允许集体经营性建设用地在符合规划、依法登记，并经本集体经济组织三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表同意的条件下，通过出让、出租等方式交由集体经济组织以外的单经或者个人直接使用。同时，使用者取得集体经营性建设用地使用权后还可以转让、互换或者抵押。这一规定是重大的制度突破，它结束了多年来集体建设用地不能与国有建设用地同权同价同等入市的二元体制，为推进城乡一体化发展扫清了制度障碍，是此次修改《土地管理法》的最大亮点。