【典型案例】
公民能否起诉土地管理机关对其他国家机关工作人员的监督
——周某与濉溪县国土资源局土地行政管理案[5]
基本案情
濉溪芜湖现代产业园区管委会（简称濉芜产业园管委会），依据当地政地〔2013〕16号文件和政地〔2013〕259号文件即《省人民政府建设用地批复》，对周某所在濉溪县经济开发区向阳村翟桥庄集体土地进行征收。周某的征地款共367650元，该款项以存单的方式存到了周某父亲周某朋的名下。
2014年11月20日，濉芜产业园管委会将周某建在大田地上的简易房屋及大棚拆除。周某因此提起行政诉讼，要求确认濉芜产业园管委会拆除周某所建大棚的行政行为违法。
2016年9月21日，该省濉溪县人民法院作出（2016）0621行初33号行政判决，确认濉芜产业园管委会拆除周某所建大棚的行政行为违法。该判决已经生效。
2017年2月19日，周某通过快递的方式向县国土局邮寄了追责申请，要求县国土局对相关责任人进行行政处分，构成犯罪的，将案件移送有关机关。县国土局认为周某的申请不属于自己职权范围，不予受理。
2017年3月29日，周某向濉溪县人民政府申请行政复议。濉溪县人民政府于2017年4月5日作出复不受字（2017）2号《不予受理行政复议申请决定书》，决定对周某的申请不予受理。
一审法院认为，《行政诉讼法》第十三条规定：“人民法院不受理公民、法人或者其他组织对下列事项提起的诉讼……（三）行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定……”本案中，周某要求县国土局对违法强拆的相关人员履行追责的行政行为，并提出对相关责任人依法进行行政处分的请求，不属于人民法院受理案件的范围。依照《行政诉讼法》第十三条第（三）项、第四十九条第（四）项，《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条第一款第（一）项、第二款之规定，裁定驳回周某的起诉。
周某上诉称，濉芜产业园管委会强拆上诉人大棚的行为经法院审理已被确认违法，上诉人向县国土局申请对违法拆除行为的责任人进行追究。被上诉人收到上诉人的申请后未作出任何处理，侵害了上诉人的合法权益。一审法院认为此次诉讼是行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定，不属于行政诉讼的受案范围，驳回上诉人起诉错误，请求撤销一审裁定，支持上诉人一审的诉讼请求。
县国土局辩称，濉芜产业园管委会拆除上诉人承包土地上附属物的行为已被法院判决确认拆除行为违法，拆除行为不属于《土地管理法》（2004年）监督检查范围，被上诉人无权对其实施监督检查和追责。上诉人的诉讼请求事项不属于人民法院行政诉讼受案范围。一审裁定驳回其起诉并无不当，应予维持。
法院审理
公民、法人或其他组织提起行政诉讼，其请求事项应当属于人民法院行政诉讼范围。本案中，上诉人周某请求被上诉人濉溪县国土资源局依据《土地管理法》（2004年）的规定，对濉芜产业园的违法行为进行监督检查，对相关责任人进行行政处分，或移送有关部门处理。
自然资源主管部门在履行土地监督检查职责中，根据《土地管理法》（2004年）第七十条、第七十一条的规定对涉及该行政机关国家工作人员是否作出行政处分，属行政机关内部监督行为。
同时，监察机关依法行使的监察职权亦属于行政机关内部监督行为，自然资源主管部门对无权处理的违法行为是否向行政监察机关提出建议或移送有关部门处理，实质上仍属于行政机关内部监督行为。
因此，上诉人的请求事项不属于人民法院行政诉讼的受案范围。一审裁定驳回其起诉并无不当。上诉人上诉理由不能成立，法院不予支持。
案件评述
（一）土地管理机关对其他国家机关工作人员的监督行为是内部行政行为
1.内部行政行为通常只涉及行政机关的内部行政事务
内部行政行为的作用主要和行政机关的正常运转有关，不影响外部相对人的权利和义务，外部行政行为是行政机关对外行使公共权利的行为，因而直接影响外部相对人的利益。由于这两种行政行为的上述区别以及行政机关行使这两种权利的性质和依据也不同，因此，不同性质的行为引起的争议应由不同的途径予以解决，即内部行政争议由行政机关自身解决，外部行政争议由法院解决。
如果将行政内部争议也交由法院解决，一方面，法院不熟悉行政机关内部事务，并缺乏具体的争议处理手段；另一方面，容易造成法院干扰行政机关正常工作，影响依法行政的效力。因此，行政诉讼法明确规定，法院不受理就行政机关对行政工作人员的奖惩、任免等决定提起的诉讼。
2.内部行政行为外化并不当然具有可诉性(https://www.daowen.com)
只有当内部具体行政行为对相对人的权利义务产生实际影响，即内部行为实质外化才具有可诉性。
在行政法领域中，以行政行为所针对的问题是属于对社会上的管理事务还是行政主体自身内部管理事务为标准，可以将行政行为分为外部行政行为和内部行政行为。顾名思义，外部行政行为是指行政机关依照管理权限对社会上行政管理事务所实施的行政行为。外部行政行为有的是抽象行政行为，而大量的是具体行政行为。内部行政行为是指行政机关根据职能职责对本机关内部行政事务管理所实施的行政行为。
内部行政行为不仅包括对本机关内部机构的设立撤并或对某个公务人员实施的奖励、处分、任命等，而且还包括行政机关依照法律法规所赋予的职能职责对其下属机构所进行的监督管理行为。例如，上级机关对下级机关进行的工作上的批准、命令以及指示、批复等。在本案中，是一种内部监督管理行为，系对监督管理的鸿业公司报告的重大事项进行的审批，符合内部行政行为的各项特征，属于内部行政行为。
（二）内部行政行为的外化及其可诉性
关于内部行政行为外部化的标准判断。
内部行政行为的外化标准，在我国理论和实务上仍存在不同的看法。一种观点认为，内部行政行为的外化是指内部行政行为作出的本意是不对外产生法律效力，但其实施对行政机关以外的行政相对人产生了实际影响，其效力超出了机关内部的范围。另一种观点认为，只要相关当事人通过一定的渠道获得了内部的决定就视为内部行政行为已经外化。
比较两种观点，第一种观点是从实质外化的标准来定义，而第二种观点是从形式外化的标准来定义的。内部行政行为如果对当事人产生了实际直接的影响，并为当事人所知悉，则属于实质外化。如果仅为当事人所知悉，且已被外部决定所吸收、覆盖，则属于形式外化。
（三）内部行政行为可诉性分析
内部行政行为，一般不具有可诉性，因内部行政行为对外并没有产生法律效力，对行政相对人的权利义务不产生实际影响。但是，当内部行政行为被相对人知悉，并被付诸实施，对相对人的权利义务产生了实际直接的影响，即内部行政行为实质外化后才具有可诉性。
1.形式外化不具有可诉性
内部行政行为不可诉，主要的理论根据是特别权力关系理论。这一理论诞生于19世纪后期的德国，它认为行政机关为实现特定的行政目的或履行其行政职能，而对其内部公务人员的管理行为如录用、考核、任免、处分、奖惩等，都属于特别权力行为，这种行为由于特别的法律关系而具有概括的强制权力，内部工作人员对于这些决定或命令只能服从，其结果是上述内部行政行为不适用法律保留原则，权利人的利益受该类行为侵害时无法寻求司法的保护与救济。
后来，特别权力关系理论的适用范围进一步扩大，将国家与公务员之间的特别权力关系扩展到了其他领域。将特别权力关系分为三种类型：（1）公法上的勤务关系，如公务员与国家之间形成的关系；（2）营造物利用关系，如学校与学生、监狱与罪犯之间形成的关系；（3）公法上的特别委托关系，如受行政机关委托行使行政管理职能的组织或个人与其委托机关之间的关系。包括上级行政机关与下级行政机关的隶属关系。
其后，特别权力关系理论被引入日本，再由日本传入我国台湾地区及大陆，对我国行政诉讼法的立法和司法活动产生了极为深刻的影响。
2.实质外化具有可诉性
然而，内部行政行为实质外化则是具有可诉性的，这在理论和实务界都得到了认同。这主要源于我国的行政诉讼起诉标准，对相对人的权利义务产生实际影响，则相对人具有了行政诉讼起诉权。
《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第一条第二款第（六）项规定“对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为”不属于法院的受案范围，实际影响由此成为我国行政诉讼制度中判断行政机关作出的行为是否可诉的标准之一。解读最高人民法院制定该项规定的本意，实际影响标准主要适用于判断行政行为是否因未成立或处于内部运作阶段而不具有可诉性。这一做法在一定程度上借鉴了美国行政法中的“成熟原则”。最高人民法院行政审判庭认为，“这里所说的对公民、法人或者其他组织的权利义务不产生实际影响的行为主要是指还没有成立的行政行为以及还在行政机关内部运作的行为等。将这类行为排除在行政诉讼的范围之外，是因为行政诉讼的一个重要的目的就是消除非法行政行为对行政管理相对人的权利义务的不利影响，如果某一行为没有对行政管理相对人的权利、义务产生实际影响，提起行政诉讼就没有实际意义”。
很明显，最高人民法院在此将“不产生实际影响”的行为分为两类：一类是没有成立的行为；另一类是还在行政机关内部运作的行为。可见，实际影响标准主要适用于判断行政行为是否因未成立或处于内部运作阶段而不具有可诉性。据此，该司法解释第一条第二款第（六）项的规定一般作为内部行政行为不具有可诉性的依据。
但是，内部行政行为实质外化后，即内部行政行为被付诸实施，对行政相对人权利义务产生了实际影响，那么此时能否提起行政诉讼呢？一般认为，这一司法解释第一条第二款第（六）项的规定，虽然是内部行政行为不可诉的依据，但是该司法解释的本意是将不产生实际影响的行政行为排除在外，如果对行政相对人权利义务产生了实际影响，那么该内部行政行为就具有了可诉性，其法理是可以从该司法解释推论而出的。
同时，还有一个问题在司法实践中也是需要明确的，就是实际影响的判断标准是什么？目前，主要存在两种观点：
第一种观点是主观说，即只要当事人主观上认为行政机关的行为对其有实际影响，法院就应当受理相关的行政争议。一般认为，实际影响从主观角度进行判断，可能是受了《行政诉讼法》第二条的影响。《行政诉讼法》第二条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。”此条亦是行政诉讼受案范围的总体标准。但是，《行政诉讼法》第二条的作用是宣示我国行政诉讼制度保护公民诉权的基本态度，并不保证公民认为其权利义务受到影响的行政争议都能进入司法程序。
第二种观点是客观说，即对于实际影响，应当从客观角度进行判断。原因在于实际影响规定的初衷在于排除未成立的行为和还在行政机关内部运作的行为进入司法程序，维护行政机关独立性的同时适当减轻法院负担。若从主观角度进行判断，大量没有必要用司法手段解决的行政争议就涌入法院，浪费了有限的司法资源。同时，实际影响的实质内容应当是法律影响而不是事实影响，而且这种影响也应当是具体明确的。这与行政诉讼中的起诉条件及原告主体资格认定也是相统一的。