【典型案例】
对非法占地行为的行政处罚必须依法进行
——王某祥、赵某芹诉北京市国土资源局不予立案行政告知行为案[4]
基本案情
被告北京市国土资源局下属平谷分局（以下简称国土平谷分局）于2013年5月8日向王某祥、赵某芹作出告知书（以下简称被诉告知书），主要内容为：您举报市平谷区东高村镇北张岱村民王丁桂、王戊荣、王己军存在土地违法行为及土地侵权行为，请求“依法将位于北京市平谷区东高村镇北张岱南街集体土地上的非法建筑即房屋和院墙全部拆除恢复地平原状”的信件收悉。
经调查取证，证实王丁桂有三子：长子王庚辉（51岁）、次子王辛光（46岁）、三子王己军（43岁），均为平谷县北张岱村农业户口；三处住宅：祖遗一处、1981年经生产队同意建房一处、1984年经原门楼庄乡人民政府审批一处。您举报的是王丁桂于1981年经生产队同意建房那处，位于北张岱南街。
王丁桂于1981年垫土，1982年2月将房屋及院墙全部建好，使用至今未翻建。经测量，该住宅占地南北长18.53米，东西宽17.75米，面积为328.91平方米，合0.49亩。国土平谷分局经进一步调查研究认为：王丁桂于1981年经生产队同意其在北张岱村南街建房不存在违法占地行为。
第一，根据1963年3月20日《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第二条第三款“社员需新建房又没有宅基地时，由本户申请，经社员大会讨论同意，由生产队统一规划，帮助解决”之规定，生产队有批准社员建房的权力，王丁桂不能提供审批文件，不代表未经过审批，且当时生产队部分干部、当时垫土建房人员都证明了批准王丁桂建房的事实。
第二，1984年原门楼乡人民政府批准王丁桂建房的《社员建房宅基地审批表》中，申请理由为三个儿子两处房，当时王丁桂除祖遗一处和位于北张岱南街的一处外，并无其他住宅，原门楼乡人民政府在1984年就已经对王丁桂之前的两处住宅进行了认可。
第三，依据《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第六条第二款之规定，王丁桂1981年宅基地占地面积超出部分属于按照乡村建设规划逐步调整范围，不应按照违法占地论处。
综上，王某祥、赵某芹举报的北京市平谷区东高村镇北张岱村民王丁桂、王戊荣、王己军在北张岱南街存在土地违法行为，国土平谷分局不予立案。王某祥、赵某芹以北京市国土资源局不予立案行政告知行为诉至法院，北京市平谷区人民法院经审理认为：本案的争议焦点在于被告国土平谷分局认定事实和适用法律问题。
原告主张被告认定事实不清，主要理由在于：
第一，第三人没有合法的宅基地审批手续，东高村镇政府、法院均已认定第三人占地建房行为违法，东高村镇政府却以此为由对两家之间的宅基地使用界线确权申请不予受理，并经法院判决维持，因此，被告国土平谷分局关于第三人并非违法占地的认定与事实不符。
第二，第三人名下有四处宅基地，且第三人1984年申请宅基地违法，涉案宅基地超过该市规定的宅基地使用面积应属违法，被告对此认定不清，与事实不符。
第三，被告并未查处第三人土地侵权行为。
法院认为：首先，在东高村镇政府为原告和第三人确权时，第三人确实未提供其宅基地合法批准文件，但是，一、二审法院的行政判决并未排除第三人通过其他法律途径确认其宅基地使用权后，两家之间可以进行确权的情况，对此原告理解有误，两家之间因相邻关系产生民事纠纷多年，应当通过职能部门划定宅基地使用界线解决两家之间的矛盾；
其次，本案中，被告经过调查核实认定第三人使用涉案宅基地合法，原告并未提供确凿充分的证据证明其主张，1984年宅基地审批是否合法并非本案审查范围，依据《北京市人民政府关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第六条第二款“1982年以前划定的宅基地，多于本条前款规定的用地标准的，可按每户最高不超过0.4亩的标准从宽认定，超过部分按照乡村建设规划逐步调整”之规定，第三人1981年开始垫土，1982年房屋建成后，至今未翻建，超出规定部分属于逐步调整范围，不按违法占地查处并无不妥；
最后，土地侵权行为是在土地权属清楚，地界明确的情况下，侵犯他人土地权利，造成土地财产遭受损失的行为。原告主张第三人侵犯其宅基地使用权的前提应当是土地权属界线清楚明确，被告在原告和第三人两家宅基地使用界线存在争议的情况下，未确认第三人侵犯原告宅基地使用权并无不妥。原告主张被告认定事实不清的异议不成立，法院不予支持。
原告主张被告适用法律错误，主要理由在于：第三人于1982年建房，根据1982年2月13日施行的《国务院关于发布村镇建房用地管理条例的通知》第十四条、第二十条之规定以及《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》之规定，被告应当对原告违法占地行为进行查处。
法院认为，在2009行政诉讼案件中，法院已经查明第三人于1981年垫土的情况，该事实亦经市中院案涉行政判决书确认，被告未适用1982年2月13日公布施行的《国务院关于发布村镇建房用地管理条例的通知》并无不妥。《最高人民法院行政审判庭关于如何计算土地违法行为追诉时效的答复》规定，对非法占用土地的违法行为，在未恢复原状之前，应视为具有继续状态，其行政处罚的追诉时效，应根据《行政处罚法》第二十九条第二款的规定，从违法行为终了之日起计算；破坏耕地的违法行为是否具有连续或继续状态，应根据案件的具体情况区别对待。本案中，被告并未以第三人建房占地超过追诉时效为由作出具体行政行为，而是根据调查情况，依据1963年3月20日《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》第二条第三款规定作出被诉告知书。原告对被告适用法律所持异议不成立，法院不予支持。一审判决：驳回原告王某祥、赵某芹的诉讼请求。
王某祥、赵某芹不服一审判决，提起上诉。
法院审理(https://www.daowen.com)
市中院经审理确认一审法院认定事实及证据。其认为，本案的争议焦点在于被上诉人认定事实和适用法律问题。《土地管理法》（2004年）第七十六条规定，未经批准或者采取欺骗手段骗取批准，非法占用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令退还非法占用的土地，对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，可以并处罚款；对非法占用土地单位的直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
《土地违法案件查处办法》第五条规定，土地违法案件由土地所在地土地管理部门管辖。第六条规定，县级以上地方人民政府土地管理部门管辖本行政区域内发生的土地违法案件，依照本办法的规定应当由上级人民政府土地管理部门管辖的除外。
本案中，被上诉人下属国土平谷分局作为辖区自然资源主管部门对该案具有管辖权。国土平谷分局为北京市国土资源局的派出机构，不具有行政诉讼的主体资格，其行为的法律后果应由设立该派出机构的行政机关即该市国土资源局承担。
本案中，在东高村镇政府为二上诉人和王丁桂进行确权时，王丁桂未提供其宅基地的合法批准文件，但是，一、二审法院的行政判决并未排除王丁桂通过其他法律途径确认其宅基地使用权后，两家之间可以进行确权的情况，两家之间应当通过职能部门划定宅基地使用界线，解决两家之间的矛盾。
市人民政府《关于加强农村村民建房用地管理若干规定》第六条第二款规定，1982年以前划定的宅基地，多于本条款规定的用地标准的，可按每户最高不超过0.4亩的标准从宽认定，超过部分按照乡村建设规划逐步调整。本案中，王丁桂于1981年开始垫土，1982年房屋建成后，至今未进行翻建，被上诉人经过调查核实后，认定王丁桂使用的涉案宅基地合法，超出部分属于逐步调整范围，不按违法占地查处并无不当。
《土地违法案件查处办法》[5]第十三条规定，土地管理部门对上级交办、其他部门移送和群众举报的土地违法案件，应当受理。第十六条规定，土地管理部门受理土地违法案件后，应当进行审查，凡符合立案条件的，应当及时立案查处；不符合立案条件的，应当告知交办、移送案件的单位或者举报人。根据以上规定，国土平谷分局对二上诉人举报的事项进行了调查取证，在查明1981年王丁桂依据当时有效的规范性文件规定获批宅基地，并开始垫土，1982年建房，1984年原乡人民政府在宅基地申请表上认可王丁桂取得宅基地的情况以及王丁桂家现有三子三处宅基地的基础上，认定王丁桂1982年建设涉案房屋并非违法占地，作出被诉告知书并无不当。
据此，一审法院依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第五十六条第（四）项之规定，判决驳回王某祥、赵某芹的诉讼请求，维持一审判决。
案件评述
本案中被告对此案处理适当，应予维持。
（一）国土平谷分局工作人员通过调查取证认定第三人于1982年所建房屋并非违法建设
1.1981年第三人向村里提出宅基地申请，村里研究决定允许第三人在村西三角坑位置建房。第三人填坑建房时，原告房屋已经存在，第三人房屋建成后，两家之间山墙相距约一间房的距离，原告翻建房屋后，两家之间无滴水。
2.1982年2月13日之前，村民建房依据《中共中央关于各地对社员宅基地问题作一些补充规定的通知》规定，社员建房由本户申请，生产队统一规划解决，必须占用耕地时，报县人民委员会批准。
3.第三人家现有三处宅院房屋，按照取得时间先后顺序，依次为祖遗、1981年村里批准、1984年原乡政府批准。1984年《社员建房宅基地申请表》中记载三个儿子两处房，村委会和原乡政府在该份宅基地申请表上签字、盖章，表明对第三人已有两处宅基地的确认。因此，第三人1982年所建房屋系村里1981年审批，不存在违法建设问题，不符合违法占地立案条件，被诉告知书并无不妥。
（二）宅基地使用权争议不予受理决定以及相关法院判决不等于第三人宅基地未经审批
东高村镇政府基于第三人不能提供其宅基地合法批准文件，对原告提出的宅基地确权申请作出不予受理决定，而第三人未能提供宅基地批准手续是因为1981年村集体批准其使用宅基地时未留存文字材料，客观上第三人无法提供书面材料，并不等于其宅基地未经审批属于违法占用。
（三）《国务院关于发布村镇建房用地管理条例的通知》及《土地违法案件查处办法》不能作为处理本案的依据
1.1982年2月《国务院关于发布村镇建房用地管理条例的通知》颁布实施，而第三人向村集体提出宅基地申请并获得批准的时间是1981年，此时上述通知并未生效；
2.1986年6月《土地管理法》颁布时，已经确认上述通知废止，而1982年2月至1986年6月该通知生效期间，原告并未对第三人提出举报；
3.《土地违法案件查处办法》于1995年12月8日颁布，1996年3月1日施行，并无溯及力。
综上，原告的诉讼请求缺乏事实根据和法律依据，被诉告知书认定事实清楚，适用法律正确。