【条文疏义】

（一）土地用途管制

“土地用途管制”在国外，如日本、美国、加拿大等国亦称“土地使用分区管制”，英国称其为“土地规划许可制”，而法国、韩国等称之为“建设开发许可制”。土地用途管制就是指，国家为保证土地资源的合理利用以及经济、社会的发展和环境的协调，通过编制土地利用总体规划，划定土地用途区域，确定土地使用限制条件，使土地的所有者、使用者均严格按照国家确定的用途利用土地的制度。土地用途管制由一系列的具体的制度和规范系统组成。

土地按用途分类是实行用途管制的基础；土地利用总体规划是实行用途管制的依据；农用地转为建设用地必须预先进行审批是土地用途管制的关键；而保护农用地则是国家实行土地用途管制的目的，核心是切实保护耕地，保证耕地总量动态平衡，并对永久基本农田实行特殊保护，防止耕地被破坏、闲置和荒芜，开发未利用地、对土地进行整理和复垦；强化土地执法监督，严格法律责任是实行土地用途管制的保障。

（二）我国实行世界上最严格的土地用途管制

建设单位应当按照土地有偿使用合同或土地使用权划拨批准文件的规定使用土地，不得擅自改变规定的土地用途。土地有偿使用合同对土地使用的性质、用途、建筑容积率和绿化等都作出了明确的规定，违反合同的约定使用土地属于违约行为，应当依照合同的约定予以处置。

采用划拨方式提供土地使用权的，政府在批准用地文件中对建设用地的用途及使用要求也都有明确的规定，用地单位必须按照批准的用途使用、不得擅自改变批准的用途。确属必须对土地有偿使用合同或批准用地文件规定的用途作某些调整时，应向县、市人民政府自然资源主管部门提出申请，自然资源主管部门审查后，如认为改变的土地用途仍符合规划并允许改变的，报经原批准用地的机关批准，由县、市人民政府自然资源主管部门与土地使用者重新签订土地使用合同或签订土地使用的补充合同。

如原是划拨土地使用权要实行有偿使用的，应当按照国有土地有偿使用的有关规定办理有偿使用手续，签订土地有偿使用合同，补缴土地有偿使用费。

（三）在城市规划区内土地的用途应当符合城市规划

建设项目用地审批前，应当先取得城市规划许可证。土地需要改变用途时，同样也应当符合城市规划。如果不符合城市规划，土地用途就不得改变。根据部门的分工，城市规划行政主管部门是城市规划实施的组织机关，负责城市规划的组织编制和管理，对违反城市规划的行为作出处罚。因此，对土地使用是否符合城市规划，应当由城市规划的行政主管部门负责审查。符合城市规划的，城市规划行政主管部门应当提出具体意见，同意改变土地用途。自然资源主管部门再根据土地管理的要求，报人民政府批准。