【典型案例】
违法占用基本农田导致合同无效
——缪某诉泰兴市元竹镇芮徐村村民委员会土地租赁合同纠纷案[9]
基本案情
2015年，缪某经人介绍到泰兴市元竹镇芮徐村村委会处投资，租赁该村村委会土地用于苗木种植、销售，同时建员工食堂、宿舍、办公室等。2015年6月15日，双方签订《土地租赁协议书》，并由该村村委会收取了缪某预交的10万元土地流转金。
双方约定，由该村村委会出租土地200亩给缪某，确保在2015年10月31日前交付给缪某，缪某在签约之日预付10万元保证金，土地价格为每年每亩1050元；同时约定违约责任：任何一方当事人违约，应向守约方支付违约金，违约金的数额为承包金的两倍。造成对方经济损失的，违约方应赔偿相应的经济损失。
至2015年10月31日，该村村委会方与相关农户签订土地流转协议，但尚有8户不同意签约，致使该村村委会未能履行协议，该村村委会于2015年11月7日将10万元土地流转金退还给缪某。双方当事人为协议的履行发生争执，现缪某为维护自身权益，诉至法院请求判令泰兴市元竹镇芮徐村村委会赔偿违约金20万元及其各项损失15万元。
法院审理
一审法院认为，土地作为一种不可再生资源，国家对其开发利用有严格的审批程序，严禁未经批准非法占用耕地。《土地管理法》（2004年）第四条规定：“国家实行土地用途管制制度。国家编制土地利用总体规划，规定土地用途，将土地分为农用地、建设用地和未利用地。严格限制农用地转为建设用地，控制建设用地总量，对耕地实行特殊保护……使用土地的单位和个人必须严格按照土地利用总体规划确定的用途使用土地。”
该法第十二条规定：“依法改变土地权属和用途的，应当办理土地变更登记手续。”该法第三十六条第三款规定：“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”国务院发布的《土地管理法实施条例》（1991年）第十四条规定：“单位和个人将耕地改为非耕地的，须经县级以上人民政府批准。”国务院在《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电〔2004〕1号）中强调：“不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网……凡在基本农田上进行植树造林（包括速生丰产林）、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立即停止和纠正。今后，新增绿色造林、新建和扩建用材基地均不得占用基本农田。”本案诉争出租的土地是泰兴市元竹镇芮徐村集体经济组织成员中众多农户承包的耕地，村集体经济组织出面租赁农户的承包地再转租给原告，土地使用权的出租没有经过县级以上人民政府批准，与上述法律规定及政策相悖。根据《合同法》第五十二条第（五）项关于“违反法律、行政法规的强制性规定”的合同无效之规定，双方当事人签订的《土地租赁协议》因违反了法律、行政法规的强制性规定而无效。根据《合同法》第五十八条规定：“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”双方均应当知道涉案耕地属于基本农田，在未办理相关审批手续的情况下不得用于植树造林，故对合同无效双方均有一定的过错，应各自承担相应的过错责任。
故一审法院判决：（1）缪某与芮徐村村民委员会于2015年6月15日签订的《土地租赁协议》无效；（2）芮徐村村民委员会于判决生效后十日内给付缪某人民币5000元；（3）驳回缪某的其他诉讼请求。
廖某上诉后，二审法院认为，根据《合同法》第五十二条第（五）项的规定，违反法律、行政法规强制性规定的合同无效。因此，缪某与芮徐村村委会签订的《土地租赁协议书》不得违反我国法律、行政法规的强制性规定，否则该协议无效。
《土地管理法》（2004年）第三十六条第三款规定：“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼。”国务院《关于坚决制止占用基本农田进行植树等行为的紧急通知》（国发明电〔2004〕1号）中强调：“不准占用基本农田进行植树造林、发展林果业和搞林粮间作以及超标准建设农田林网……凡在基本农田上进行植树造林（包括速生丰产林）、挖塘养鱼、绿色通道和城市绿化隔离带建设的必须立即停止和纠正。今后，新增绿色造林、新建和扩建用材基地均不得占用基本农田。”该规定与《土地管理法》（2004年）相一致，且内容更具体明确。因泰兴市元竹镇芮徐村所在市国土资源局农产品加工园区分局出具的证明明确载明本案讼争《土地租赁协议书》中土地为农用地且含有基本农田保护区，故双方当事人均不得违法改变基本农田保护区的土地使用用途，否则该协议无效。
双方当事人虽在诉争《土地租赁协议》中未明确载明土地使用用途，但根据缪某的陈述及泰州市通泰环境发展有限公司营业执照，足以认定缪某未经依法批准而擅自将该宗涉案土地用于发展苗木种植等，故诉争《土地租赁协议》因违反了《土地管理法》（2004年）第三十六条第三款强制性规定而属无效合同。故二审法院判决：驳回上诉，维持原判。
廖某依然不服，再次提起申诉。再审法院认为，二审中泰兴市元竹镇芮徐村委会提交了由市国土资源局农产品加工园区分局出具的证明一份，内容为：“依据土地利用现状图，芮徐村双芮小区（安置小区三期）门前东西路南，东至姜黄河边南北水泥路，西至新街镇杨芮村，南至老宣堡港北侧东西路，该范围内土地均为农用地；根据元竹镇土地利用总体规划图（2010—2020年）范围内含有基本农田保护区。”该证据未附规划图。法院审查中，芮徐村委会又提交了2014年元竹镇土地利用现状图，双方对案涉地块在该图中的位置存在争议，按泰兴市元竹镇芮徐村委会所指则绝大部分为水田，小部分为果园；按缪某所指则均为水田。综合上述证明及现状图，可以认定案涉地块含有基本农田。虽然双方签订的土地租赁协议书未载明缪某将案涉地块用于林果业，但缪某在一审庭审中称“当时谈租赁的时候主要是用于苗木种植、销售，但是需要一部分要建员工食堂、宿舍、办公室等”，泰兴市元竹镇芮徐村委会亦认可其陈述，二审判决据此认定土地租赁协议书因违反《土地管理法》第三十六条第三款“禁止占用基本农田发展林果业和挖塘养鱼”的规定而无效，并无不当。故再审法院裁定，驳回再审申请。
案件评述
（一）土地上的投资建设为要式法律行为，故欠缺审批必导致无效
不论涉案土地是否为基本农田，在涉案土地上进行建设前，均应首先依法办理相关的审批手续，经批准后再进行建设。但当事人在涉案土地上的投资建设行为，未经有关部门审批即进行了建设，由此造成的不利后果，应由当事人自行承担。(https://www.daowen.com)
（二）在耕地上进行特殊的活动必须经过相关部门的审批
我国出于保护耕地的目的，禁止在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。所以，廖某的做法是违法的。目前我国的耕地数量是非常紧张的，可以在不改变土地性质的前提下自主决定使用方式，这属于私法自治的范畴。但是，如果进行特殊的活动必须经过相关部门的审批。
（三）土地租赁合同必须依法签订
土地租赁合同是受《合同法》调整的，作为特殊的租赁合同，土地租赁合同在签订时必须格外注意是否违反法律法规的强制性规定，违法规定占用基本农田用作法律禁止的用途的，合同依法应为无效。
（四）加强监督检查以全面落实节约集约用地责任
1.建立健全土地市场动态监测制度
对土地出让合同、划拨决定书的执行实施全程监管，及时向社会公开供地计划、结果及实际开发利用情况等动态信息。国土资源部门要对土地供应和开发利用情况进行定期评价分析，研究完善加强土地调控、促进节约集约用地的政策措施。
2.完善建设项目竣工验收制度
将建设项目依法用地和履行土地出让合同、划拨决定书的情况，作为建设项目竣工验收的一项内容。没有国土资源部门的检查核验意见，或者检查核验不合格的，不得通过竣工验收。
3.加强各类土地变化状况的监测
运用遥感等现代技术手段，做好年度土地变更调查，建立土地利用现状数据库，全面掌握各类土地变化状况。国家每年选择若干个省级行政区，进行全行政区域的土地利用状况监测。重点监测各地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公开。
4.加强对节约集约用地工作的监管
国土资源部要会同监察部等有关部门持续开展用地情况的执法检查，重点查处严重破坏、浪费、闲置土地资源的违法违规案件，依法依纪追究有关人员的责任。要将企业违法用地、闲置土地等信息纳入有关部门信用信息基础数据库。金融机构对房地产项目超过土地出让合同约定的动工开发日期满一年，完成土地开发面积不足三分之一或投资不足四分之一的企业，应审慎贷款和核准融资，从严控制展期贷款或滚动授信；对违法用地项目不得提供贷款和上市融资，违规提供贷款和核准融资的，要追究相关责任人的责任。
5.建立节约集约用地考核制度
制定单位GDP和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考核办法。实行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核，考核结果由国土资源部门定期公布，作为下达土地利用年度计划的依据。
各地区、各部门要充分认识节约集约用地的重要性和紧迫性，增强节约集约用地的责任感，切实转变用地观念，转变经济发展方式，调整优化经济结构，将节约集约用地的要求落实在政府决策中，落实到各项建设中，科学规划用地，着力内涵挖潜，以节约集约用地的实际行动全面落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。