二
中国古代的行政法具有以下特点：
（一）规范详密，自成体系
在中国古代“诸法合体、民刑不分”的法典编纂形式下，某些行政法规范也包括在刑法典当中。这种编纂形式是和自然经济长期占统治地位的特定历史条件分不开的。但除此之外，也必须看到存在着众多的单行的行政法令法规。
随着封建经济政治的发展，从唐代开始已从封建法律体系中划分出独立的行政法，出现了具有代表性的《唐六典》，局部地打破了“诸法合体”的混合编纂的结构形式。近代章炳麟在《检论汉律考》中说：“周世书籍既广，六典举其凡目，礼与刑书次之而通号以周礼。汉世乃一切著之于律。后世复以官制仪法与律分治，故晋有《新定仪注百官阶次》诸书，而诸书仪杂礼，公私间作。迄唐有《六典》、《开元礼》，由是律始专为刑书，不统宪典之纲矣。上稽皇汉则不然也。”日本的织田万有在《清国行政法》一书中也说：“支那法制与国民文化同生。……至行政法典起源何时，殊难确定，要其大成，端进唐代。唐作六典载施政之准则，具法典之体裁，为后代之楷模，以视汉以来之所谓律，所谓令，所谓格，所谓式者大有殊焉。……由是观之，支那古来即有二大法典，一为刑法典，一为行政法典。”总之，《唐六典》的制定，标志着中国封建法律体系发展到了一个新阶段。
唐以后，宋元制定了以行政法规为主要内容的《庆元条法事类》和《元典章》，明清则以会典为基本行政法典并辅以众多的单行则例。
在中国古代法律体系中，行政法不仅同样源流悠久、沿革清晰，而且自成体系，大体可以分为中央政权行政法、地方政权行政法和民族聚居地区政权行政法。在内容构成上，行政法又可分为吏、户、食货、礼、教育、科技、民族、宗教、司法行政与军事行政等十个部类。从这十个部类的划分中，可以想见其涉及的范围之广泛、内容之繁复、规范之细密。
（二）以职官为纲目编制行政法典
早在奴隶制时代，《周礼》就以六官区分六典，开创以典设官明职明责的体例。
《唐六典》沿袭《周礼》六官，“以今朝六典象周官之制”，以三师、三公、五省、六部、九寺、五监、十六卫、东宫、都督府、州、县为纲目，详述其职司、官佐、品秩与行政管理的基本原则、方式、规程以及各机关之间的关系。由于《唐六典》以唐代现行的行政机关与行政管理制度为根据，并收入开元年间的大量行政法规，因而是唐代立法活动的卓越成就。它不仅是唐以前行政法的总结，也为后世的行政立法创立了范例。唐以后，宋、明二朝迭次刊刻《唐六典》，使之流传于世。
明清会典是仿《唐六典》制定的，是中国封建社会后期具有代表性的行政法典。
明孝宗时，“发中秘所藏诸司职掌等书，参以有司之籍册，凡事关礼度者，悉分馆编辑之，百司庶府以序而列，官各领其属而事皆归于职”，辑成《大明会典》。孝宗以后，武宗、世宗、神宗三朝都重加校订增补，完成《正德会典》、《嘉靖续纂会典》和《万历重修会典》。明会典以六部官制为纲，按官职分卷，分别叙述各行政机关的职掌和事例以及相互关系与活动原则。
清朝在关外时期，便已奉行“参汉酌金”的立法路线。至清太宗继位改国号为“清”以后，加快了政治制度与法制的建设，于崇德元年制定了《崇德会典》。这是一部包括礼制、官制、刑制、婚姻、诉讼、宗教、经济等庞杂内容的综合性法典，但行政法规范占有较大的比重。它反映了社会急剧变动时期的各种社会关系和政治上层建筑的发展趋向，以及由习惯法向成文法进一步过渡的历史特点。《崇德会典》是“参汉酌金”立法路线的重要产物，也是清朝会典的历史渊源。
入关以后，康熙二十三年奉敕纂修会典，于康熙二十九年完成《康熙会典》，其后雍正十年颁行《雍正会典》。这两部会典均以事例附于各条之末。乾隆时，以“例可通，典不可变，今将缘典而传例，后或摭例以淆典，其可乎”，将原附于各条之末的则例分立一编，使典、例不混，相辅而行。由此，乾隆二十九年在纂成《乾隆会典》的同时，又编定《乾隆会典则例》。由乾隆开创的“以典为经、以例为纬”的典例分编的会典体例，为嘉庆、光绪两朝所沿袭，除《嘉庆会典》、《光绪会典》外，还有《嘉庆会典事例》与《光绪会典事例》。清王朝会典首尾相衔，记述了清代从开国至光绪朝有关宗人府、内阁、军机处、中书科、吏户礼兵刑工六部、理藩院、内务府以及寺、院、监等机构的职掌、事例和活动原则，因而是研究清代典章制度的重要资料。它也是中国最完整的封建行政法典。
中国古代行政法典以职官为纲目的格例，反映了严任官与重治吏的一贯倾向。迄今保留下来的历代吏典法规，何止千卷！这也从一个侧面证明了职官制度在中国古代行政法中的重要地位。正因为如此，对官吏的铨选、考绩、奖惩等也就成了行政法中的重要内容。
（三）引礼入法，礼法结合
中国古代特定的社会历史条件决定了调整宗法等级关系的“礼”是维护奴隶主阶级和封建地主阶级统治的重要手段，以礼定名分、别尊卑、严制度、调民情。为了赋予“礼”以国家的强制力，统治者处心积虑地引礼入法，使礼法结合，互相渗透。这个过程从进入阶级社会以后就开始了，发展至汉代，随着儒家思想被确立为社会统治思想而达到一个新的阶段，一些著名的汉儒既说经，又解律。他们的做法得到最高统治者的认可，并通过各种方式和途径把礼的规范法律化。如果说引礼入法、礼法结合是中华法系的基本特点之一，那么，它同时也是中国古代行政法的基本特点之一。其主要表现如下：
第一，利用宗法伦理关系把父权引入行政领域，使伦理与行政进一步结合、家与国进一步沟通，借以加强皇权、吏权和行政权。马克思在《中国革命和欧洲革命》中所说的“就像皇帝通常被尊为全国的君父一样，皇帝的每一个官吏也都在他所管辖的地区内被看作是这种父权的代表”[1]，是完全符合中国古代的历史实际的。
第二，采取法律的形式巩固统治阶级所需要的礼制。礼之所以被统治者视为“经国家、定社稷”的“政本”，就在于它严格维护等级（实即阶级）秩序，所谓“名位不同，礼亦异数”[2]。因此，礼与法都被称作是“大分”。为了使礼获得强制人们普遍遵行的力量，法律逐渐由礼的后盾发展为礼的外貌——礼是法的指导原则，法是礼的推行力量，礼治与法治二者无论从思想到实践都渐趋于渗透融合。古代行政法就是礼法密切结合的产物和重要表现。以《周礼》六官为例，春官宗伯的设置已然是明显的寓礼于法；《礼记》所说的“礼经三百，威仪三千”，既不是纯粹的礼，也不是纯粹的法，而是礼与法的融合，二者不分又有分。汉以后，儒家已处于正宗地位，历代法典大都出自儒家之手，致使法律受儒家思想的全面支配——儒家奉行的“礼有差等”、“严上下贵贱之别”的理论进一步灌输到法律中去；有关服饰、房舍、车马、婚丧、祭祀等所谓“礼制”都分别纳入不同形式的法典法规，从而大大巩固了等级制度。《新书》曰：“奇服文章以等上下而差贵贱，是以高下异，则名号异，则权力异，则事势异，则旗章异，则符瑞异，则礼宠异，则秩禄异，则冠礼异，则衣带异，则环佩异，则车马异，则妻妾异，则泽厚异，则宫室异，则床席异，则器皿异，则饮食异，则祭祀异，则死丧异。”[3]所有这些“异”，正是礼所要求的，又是被法所固定的，违背了便是逾制违式，或受行政处分，或受刑罚制裁。一般说来，礼书所载侧重于细密繁琐的制度，会典所记则为宏纲巨目，礼书、会典不列治罪之款，如对行政犯罪施以刑罚，或见于刑典，或见于条例。
（四）体现专制主义的精神
中国从夏商起就建立了以王为首的奴隶主贵族专政的政体，这是和古代东方各国相同的，尽管形成的条件有异。至公元前221年秦并六国建立统一的封建专制主义中央集权国家以后，经过两千余年的发展，专制主义制度越来越强化，越来越趋于极端，皇帝集中一切大权是名副其实的国家首脑，作为国家重要立法的行政法必然要体现封建国家基本政治制度——专制制度的精神和要求。
第一，确认“皇帝”为君主的称号和国家的最高行政首脑。“天下之事无大小，皆决于上”[4]，由皇帝来指挥一大批封建官僚行使行政大权，并以他为轴心协调国家机关之间的关系，保证国家机器的运转。
第二，确认皇帝的诏令为最基本的行政法渊源，具有最高的权威。汉武帝时，廷尉杜周说：“三尺（法）安在哉，前主所是著为律，后主所是疏为令，当时为是，何古之法乎？”[5]这段触及封建法制本质的论述，虽是泛指，但适用于整个封建时代，也符合行政立法的实际。在秦汉以来的封建法典中，对于官吏矫诏、矫制、废格诏令、僭越等行为，概属重罪，处重刑。
第三，确认君臣共议政事的“朝会”制度。朝会之制源于周礼，创立于秦，一直延续到明清。除节日、圣诞等临时性的朝会外，真正处理政务的是常朝，凡属大政、大狱、立法、军事均为常朝会议的内容，常朝有一定的仪式、程序和固定的地点。在专制制度下，皇帝虽为一国之主，但绝不意味着他个人统治国家，相反，遍布于全国的统一的官僚机构和军事机构乃是专制制度的两个重要支柱，为了实现专制主义的国家统治，皇帝十分注意发挥官僚机构的作用，这是朝会制度得以产生和延续的根本原因，但朝会的最终决定权仍操之于皇帝之手。
第四，确认地方司法与行政合一的体制。中国进入阶级社会以后，便在中央建立了专门的司法机关，但在地方则由行政机关兼理司法，地方行政建制与司法审级基本一致，行政长官也就是司法官。这种体制遂使行政权凌驾于司法权之上。宋代设置的提点刑狱公事和明清设置的提刑按察司，虽为地方专设的省级司法机关，但实际活动仍受同级行政长官的控制，以致成为行政机关的附庸。这种地方行政与司法合一的体制更便于皇帝控制司法，一直延续了两千多年。中国古代行政法极力维护这种体制，表现了它的保守性。
第五，确认官府对某些手工业和商业的管理。1975年云梦秦简的出土，确切地展示了秦对官手工业、官商业进行管理的一系列行政法规。汉时，对盐、铁、酒进一步实行专卖制度，以维护封建国家的专利专卖权，巩固和加强专制王朝的经济基础。这项专卖制度，一直继续到清朝未废。不仅如此，从唐朝起茶叶的产销也全由官府垄断，宋元明清实行茶引法，但经营茶叶的商人仍在官府控制之下。宋辽金元时期还于边境开设由官府主持的互市市场，即所谓“榷场”，对于榷场的地点、市易的货物、交易的方法均有严格的限制与管理制度。总之，封建时代所实行的官手工业、官商业制度是封建国家的一项重要经济活动，在不同时期对社会经济起着不同的作用。对于官手工业与官商业的调整保护，也是中国古代行政法的重要任务之一。正由于理财与治国关系密切，因而经济行政法规的内容丰富而博杂。
（五）通过监察机关对国家行政管理进行广泛的监督
中国从战国时起就在国家机关中设置御史，执掌王宫的例禁和纠举违法的官吏。
西汉时，中央监察机关御史台的建立和地方固定监察官部刺史的设置标志着封建监察制度的发展，但御史台隶属于少府并设于宫内。
东汉时，御史台又称“宪台”，以示执掌察举非法，同时扩大了部刺史的职权，不仅监督地方官员，也掌管军事，反映了中央集权制度的强化。
魏晋南北朝时期，御史台名义上不再隶属于少府，成为皇帝直接掌握的独立的监察机构，并由宫内移至宫外，御史中丞拥有“震肃百僚”的权威。魏晋以后，皇帝允许御史“风闻言事”，如百官有罪，御史中丞失纠，则要免官；地方不再设置固定的监察机关，而由中央派出巡御史执掌对地方官的监察。魏晋南北朝时期监察机关职权与机构的扩大，一方面反映了统治者对督励官吏职守、发挥国家机构效能的重视，另一方面也表现了监察机关对于纠弹吏治、实行行政监督与司法监督确实起了重要作用。
唐朝的监察机关包括御史台和言谏两个系统。御史台以御史大夫为长、御史中丞为辅，“掌邦国刑宪典章之政令，以肃正朝例”[6]，有权弹劾百官、参与大狱的鞫讯、监督府库的出纳，等等。为了保证御史行使监察权，允许“独立弹事”，即不经御史台直接向皇帝奏弹，御史的任免也不受吏部干预。对于唐代监察官所起的作用，唐睿宗曾有评论道：“彰善瘅恶，激浊扬清，御史之职也。政之理乱，实由此焉。”[7]唐代言谏系统分谏官和给事中两类。谏官有左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右补阙、左右拾遗等，负责规谏皇帝与宰相的过失，研析朝政的得失；言官则为给事中。据《文献通考》载：“给事中加官也，秦置汉因之，以有事殿中故曰给事中，在散骑常侍下，给事黄门侍郎上。”给事中秦汉时量置但无专职，唐时始列为专职，有权驳回和纠正政府各部门奏折中的违制悖律之处。《旧唐书·职官制》说，“给事中常陪侍左右，分判省事。凡有司奏钞，侍中审定，则先读而置之，以驳正违失”，对于诏敕不便者也可以“涂窜而奏还，谓之涂归”[8]。白居易在《长庆集》中对给事中的职责作了更为具体的阐述：“给事中之职，有制敕不便于时者，得封奏之；刑狱有未合于理者，得驳正之；天下冤滞无告者，得与御史纠理之；有司选补不当者，得与侍中裁退之。”唐朝台谏并存，意在肃正封建的政治纲纪，巩固专制主义中央集权制度。
明清时期，中央监察机关为都察院，“主纠察内外百司之官”，并按地方省制增设十三道监察御史分掌地方监察事宜，同时还建立“巡按御史”制度，巡按御史“大事奏裁，小事立断”[9]。明朝废除谏官组织，并其权于给事中，创设六科给事中的独立监察机关系统。清雍正以后，为了提高监察机关的效能，将六科给事中并于都察院，与各道监察御史合称“科道”，分别负责对京内外官吏的纠察。
总之，中国封建时期的监察机关是为防止百官渎职失职、纠正各级官僚机构的工作失误、维护封建王朝的纪纲法度、巩固专制主义中央集权制度而确立的。封建统治者通过监察机关对中央和地方各级官吏进行广泛的监督和纠举，借以督励百官尽忠于皇帝和封建国家。由于监察官的权势是附着于皇权的，因此随着专制主义的加强，监察官的职权也不断地扩大。
（六）行政处分与刑罚制裁交互为用
先秦法家关于“明主治吏不治民”的主张不仅对秦而且对整个封建统治都是有影响的，历来的开明之世都严于奉法治吏，对渎职者或予行政处分，或予刑罚制裁。一般说来，对于轻微违法失职的官吏多给予降级、革职、留任、罚俸、强制休致、申斥等行政处分，严重的则按刑律治罪。但有些行为虽属行政过失，后果也不严重，仍处以刑罚。如，《唐律疏议·职制律》规定：“诸官有员数而署置过限及不应置而置，一人杖一百，三人加一等，十人徒二年”；“诸在官应直不直，应宿不宿，通昼夜者，笞三十”；“诸祭祀及有事于匿陵，若朝会、侍卫、行事失错及违失仪式者，笞四十”；“诸稽缓制书者，一日笞五十，一日加一等，十日徒一年。”此外，刺史县令私自出界、限满未赴任或不按律令格式办事以及事应上奏而未上奏者，都分别处以刑罚，甚至违反驿使规程，也根据情节处以笞、杖、徒刑不等。这些规定都是针对着隋末官制紊乱“不以官人违法为意”的现象，意在保持唐初政简法审的局面，更好地发挥官吏作为执行封建国家职能和政策的工具的作用。这些规定对开创贞观盛世起了积极的作用，但是对于违法失职的官吏动辄以刑罚惩戒，不仅表现了行政法与刑法的密切联系和互相渗透，也反映了专制制度下治吏的严苛。