三
进入封建社会以后，官制的历史沿着以下几个阶段发展：
（一）封建官制的确立——秦汉
公元前221年秦并六国，建立了统一的专制主义中央集权的封建国家。秦官制在吸收战国各国官制的基础上，归于统一，但不可避免地体现出秦文化的特质。如，秦人重功利、轻伦理，在官制上受宗法观念的束缚较为薄弱，因而任人唯贤的客卿制在秦成为可能。但随着统一国家的建立，在东方六国先进文化的冲击下，曾经对君位继承与权力分配发生重大影响的宗法制也为秦统治者所吸收。特别是皇帝制度的创建给秦官制的发展以巨大的推动，皇帝是集政权、神权、族权于一身的至尊，以皇帝为轴心分设官职执掌兵刑钱谷。秦官制的基本特点以及官僚集团的首要职能与运行机制，都归结于维护专制主义的中央集权制度——商鞅变法时所确立的军功爵制随着历史条件的变化而废弛了，官与爵开始分离，以相为中枢百官之长、诸卿配合的官僚体制和以御史大夫为长的监察系统以及“海内为郡县”的地方官制都已形成。总之，秦统一后的官制开了封建官制的先河。
汉承秦制，汉初官制的变化仍以强化皇权为主旨，为了解决日益显露的相权与皇权的矛盾而不断缩小相权，为了削除王侯国势力而推行“强干弱枝”的政策，至汉武帝时一度独立于郡县制以外的王国宫制体系基本终结。
在西汉官制的演变中，宫廷官组织的扩大和掌握国家实权是一个明显的特征。这是封建专制主义政治发展的必然结果。掌握国家最高权力而又深居宫廷之内的皇帝，必然要通过更接近于他的宫廷官进行统治，以致管理国家事务的实际权力逐渐从朝堂移到宫廷之内。自汉武帝时起便拔擢了许多贤良士大夫充当侍中、给事中、尚书等高级侍从官职，他们出入禁闼，有参与议论国家政事的方便条件，皇帝也有意识地让他们参加大臣们的政策辩论。由侍从皇帝的宫廷官所构成的“中朝”，掌握了决策国家政务的实权，而以丞相为首的中央政府所构成的“外朝”，却逐渐退居到仅只执行政务的地位。西汉“中朝”与“外朝”的划分，是封建行政体制的一个重要演变，反映了皇帝与丞相在权力上的矛盾，以及皇权的加强。
至东汉，以尚书台长官总理国政，即所谓“事归台阁”，是东汉官制的重大变化和主要特点。为了严密对官吏的监察机制，汉代监察官的职责与权力也法律化了，著名的“六条刺察”就是一例。监察机制的强化对于巩固中央集权起着明显的作用，因此，东汉时期监察官的地位不断提高。
两汉对官吏仕进、考绩与致仕等制度的建设，也较秦时前进一步。
总之，秦汉官制是中国官制史上重要的一页，渗透了汉武帝“独尊儒术”以后的文化形态的影响，奠定了封建官制发展的基础。
（二）三省官制的形成与南北文化融合在官制上的反映——魏晋南北朝
处于汉唐盛世之间的魏晋南北朝的官制是一个承上启下的重要历史发展阶段，就中枢官制而言，三公制已经崩溃，三省制代之而起。东汉时期的尚书台变成了全国最高行政管理机关，由皇帝指定亲信重臣兼理录尚书事，裁决军国大事，被称为“宰相”。但录尚书事并非常设，常设的是尚书令，尚书令也有“宰相”之称。尚书令以下，设有协助其处理事务的左右仆射和具体执行政务的左右丞、各曹尚书以及其他属官。
随着尚书台地位的加强和机构的扩充，南梁时正式将之改为“尚书省”，所属各曹定为“六曹”。由尚书台发展为尚书省，反映了封建官僚机构适应社会发展的要求而日趋于强化。
此外，曹魏在曹丕称帝以后，为了牵制日益发展的尚书令的权力，维护以皇权为中心的封建君主专制制度，将原有的秘书监改为“中书省”，设中书监、令。中书监、令更接近皇帝，并负责审理章奏、草拟诏旨、执掌机要，因而权力不断加强，逐渐侵夺了尚书省的职权。晋时中书省有“凤凰池”之称，荀勖由中书令迁尚书令，便以“夺我凤凰池”而不胜怨怒。
然而皇帝也唯恐中书省权势日盛，因此魏晋时采取侍中参与大政的办法，钳制中书省职权的行使。晋时，凡属重要政令，由门下省侍中“尽规献纳，纠正违阙”，不仅有权弹劾百官，甚至可以批驳皇帝的诏令。侍中也被称为“宰相”，侍中以下有黄门侍郎、给事中等属官。
三省制度的形成是封建政治制度的重要发展。由于三省长官各为握有实权的宰相，因此从相权的分散中，可以看出君权的加强，也反映出统治集团内部在权力关系上的平衡。
北魏前期，胡、汉两种官制并存，所谓“华夷杂糅”，但居于主导地位的是鲜卑部落官制。在南北文化的碰撞中，北朝官制逐渐变化，或接近或同于南朝，中枢机关三省并重。北齐时，为防止门下省权力过分集中，禁止门下省长官借故“寝而不奏”。
北朝尚书省仿南朝体制。但北齐设二尚书省，一在京都邺城，一在军事与财政中心晋阳，各置录尚书事、令、仆、列曹尚书。二省权力随着皇帝移居何地而为之转移，如移居邺城则晋阳为留守，如移居晋阳则邺城为留守，从而显示了皇帝集权及对行政权的干预。
北魏也仿南朝建立御史台为中央监察机关，以御史中尉为长官。御史中尉“出入千步清道，与皇太子分路，王公百辟咸使逊避，其余百僚，下马弛车止路旁，其违缓者，以棒棒之”[1]，由此可见其权势的显赫。
北朝地方官与基层官也反映了南北民族文化杂糅的时代特点。北魏地方官刺史、太守和县令，经常设三职，一为拓跋宗室，一为非宗室的鲜卑族，一为汉族。在基层政权中，实行宗主都护制，即在坞堡组织的基础上以宗族为单位建立的临时性基层政权。至486年孝文帝改制，废除宗主都护制，建立“三长制”——五家为邻，设一邻长；五邻为里，置一里长；五里为党，立一党长，实质上与沿行已久的封建什伍组织类似。“三长制”的推行，较之宗主都护制加强了对人民的控制。
北周以华夏文化正统自居，曾仿《周礼》六官建立北周官制，表现了浓厚的复古色彩，但实际起作用的仍是三省制度。
至十六国时期，由于民族杂处，少数民族的习俗又具有极强的约束力，因此前赵、后赵、后燕、北燕等政权采取“胡汉分治”的政策，建立分别统治汉人与胡人的两个官制系统——统治汉人，实行汉魏以来的官制；统治胡人，实行少数民族的单于制。
总括上述，魏晋南北朝处于民族大融合时代，在官制上的“华夷杂揉”正是这个特定历史时代政治文化的反映。
（三）集南北官制之大成的隋唐官制
隋唐是中国封建盛世，典章制度咸臻定型。
隋初官制“改周之六官”而取北齐官制，实际上是既综合了汉魏晋南朝官制，又吸收了河西文化的精华。至隋炀帝，进一步融南北官制于一体，形成三公、五省、三台、九寺、五监的中央机关以及相应的官制。其中，尚书都省长官尚书令位尊权重，不轻于授人，有隋一代只有杨素任尚书令年余。
唐时，三省制度进一步规范化、法律化。三省长官共同行使相权，为“真宰相”。“贞观之治”的出现，是和三省长官分职任事、各有专责以及皇权与相权的关系处理得当分不开的。
唐朝官制在中国官制史上已臻于成熟和定型。其具体表现如下：
1.建立宰相联合办公机构——政事堂。凡被指定参加政事堂会议的其他官员也称为“宰相”，执行宰相职务，经常四、五人，最多时达十余人。宰相人数的增多，可以集中封建官僚的统治经验，维护专制主义中央集权的国家统治。同时，宰相多系兼理，便于皇帝随时调整，以防止宰相专权。
2.建立翰林学士院。以备皇帝顾问的翰林学士负责起草诏旨，使机要大权由中书省移向学士院，以致翰林学士有“内相”之称。
3.扩大监察机关组织，赋予御史以广泛的监察权，同时建立谏官系统。这对于肃正封建的政治纲纪、发挥官僚机构的统治效能起到了重要的作用。
4.由皇帝派遣临时性的“使”（又称“差遣”）专任某事、考察地方，以弥补设官的不足。如同杜佑所说：“设官以经之，置使以纬之。”[2]但至唐末，竟然发展成“官虚使实”、“官轻使重”的现象，反映了专制皇权的滥用。
5.制定职官法，使官吏的选拔、任免、监督、考绩、品俸、致仕等方面进一步制度化、法律化。
6.建立庞大的内廷官系统，如执掌皇家经籍图书档案的秘书监、执掌为皇帝生活服务事项的殿中监、管理宦官的内侍、执掌后宫事务的内官与宫官以及东宫官属。
（四）专制主义中央集权的强化对官制的影响——宋明清
宋初，政治中心问题是巩固统一、加强中央集权、防止割据势力的再起，为此统治集团对外采取守势，甚至屈辱求和，以便集中一切力量强化专制主义中央集权制度的基础。
宋初官制虽然承袭唐后期与五代后周的旧制，但在集权思想的指导下进行了一些重要的改革。
宋朝，三省仅存其名，并无实任。《宋史·职官志一》说：“中书令、侍中、尚书令不预朝政，侍郎、给事不领省职，谏议无言责，起居不纪注，中书常阙舍人，门下罕除常侍，司谏、正言非特旨供职亦不任谏诤。”宋朝的最高行政机关是唐末已经执掌大政的中书门下，但中书门下不再是宰相的联合组织，而是脱离三省的独立机构，由“中书门下平章事”行宰相事，一般设二、三人，无定员。宋初赵普为宰相，为了防止其擅权，又以薛居正、吕余庆为副宰相，称“参知政事”，此后遂成定制。参知政事辅佐平章事管理政务，也起着牵制和分割宰相权力的作用。
中书门下有权对下属行政机关发布命令，下属机关也直接向中书门下报告工作，所谓“佐天子，总百官，平庶政，事无不统”。然而宰相所握有的实际权力已较过去削弱，军政权分割给枢密院，财政权分割给三司使，即使处理国家具体事务的行政权也受到很大限制，事无大小均须奏请皇帝，然后再起草诏旨，予以施行。
北宋沿袭五代旧制，建立枢密院为中央最高军事行政领导机关，管理军籍、武官的升迁调转、军事机密、边防布置及作战计划等项事务。枢密院设枢密使、副使、知枢密院事（简称“知院”）等官，其品级地位相当于宰相。中书门下与枢密院并立的体制，称为“二府”。
宋朝管理财政经济的三司——监铁司、度支司、户部司，权任甚重。三司长官三司使的地位、待遇与二府长官相同，因而被称为“计相”。
宋朝官制具有以下特点：
第一，无论中央、地方官制的变化，都是围绕着扩大皇权进行的，形成了以皇帝为中心的中央牢固控制地方的封建官僚体系。地方上的行政权、财政权、司法权、兵权一律收归中央。如同范祖禹所说：“收乡长、镇将之权悉归于县，收县之权悉归于州，收州之权悉归于监司（转运使、提刑、提举常平使合称监司），收监司之权悉归于朝廷。”[3]
第二，扩大了选官的科举途径，造成官制紊乱。北宋既保留了隋唐五代时期的官职，又新增加了许多官职和差遣，经常是一官五、六人做。真宗时曾有人建议裁减冗员，数目竟达十九万五千余人。至南宋尤为严重，“州县之地不广于前，而官五倍于旧。”[4]许多机构之间也无所谓隶属关系，而一概统于皇帝，从而造成机构重叠和职权分散。
第三，实行“官与职殊”、“名与实分”的制度。宋朝有“官”、“职”、“差遣”等名目，官虽有品级、俸禄，但不掌握实权；职也是虚衔，如“殿阁学士”等是作为加给有名望的高级官吏的荣誉称号；只有差遣才握有实际权力，担负实际责任，以致经常有官虽至尚书，但却被差遣为知州之事。这种制度只不过是为了防止官吏擅权、加强中央集权的手段而已，但其结果却使得“居其官不知其职者，十常八九”[5]。
第四，赋予官吏前所未有的特权和优厚待遇。宋初赵匡胤“杯酒释兵权”时便以金银田宅作为换取大将兵权的条件，其后为了巩固君主专制统治，对官僚机构的依赖更为加强，因而极力搜刮民脂民膏去满足庞大的官吏群。无论官职大小，一入仕途，衣食供给都可按时支取，享用不尽。但是，宽贷百官的政策并没有带来清廉的吏治，反而加剧了官僚政治的腐败。
强化封建专制主义对官制的影响，在明、清两代尤为突出。
明初撤中书省废除宰相制度，解决了绵延千余年的君权与相权在权力分配和行使上的矛盾，成为皇权的历史性胜利。罢相之后设立内阁，其职权虽先后不同，但总的说来内阁大学士是附属于皇权的，并没有中枢决策权。阁权与皇权的关系由初期的完全依附于皇权，到中期的部分分割皇权，发展到后期的皇权日重、阁权日损，其间虽有因人因势而异的原因，但根本的是制度所造成的。内阁的名分与法定职权限定了它不可能成为汉唐时期的宰相，而且随着皇权的强化，内阁完全受制于宦官，听任其摆布。内阁与六部的关系也由于在体制上六部直接对皇帝负责而无权领导六部，只能通过票拟批签影响部务，以致废除相制以后皇帝成了事实上的国家行政首脑。不仅如此，为分相权而创设的通政使司，终明之世都是阁权发展的障碍，尽管通政使司的封驳权常为内阁所侵夺。
还须指出，明代执掌宫廷事务的宦官的干预国政，是专制制度高度发展的结果，也是对封建官制的一大破坏。明初，朱元璋鉴于历代宦官专政的弊害，严禁宦官干预政事。但成祖朱棣由于夺取政权得力于宦官，即位以后遂对宦官“多所委任”，使之拥有“出使、专征、监军、分镇、刺臣民隐事诸大权”。在宪宗以后的一百多年间，无论宪宗、武宗、世宗、神宗，视朝的次数都屈指可数。在这种情况下，皇帝的独裁权力自然要委诸于别人代为行使，突出地表现为宦官权势的日益增长，宦官成为皇帝的代理人而掌握了国家实际权力。宦官组织中的司礼监，从掌“章奏文书，照阁票批朱”，发展成内阁的领导。司礼监设掌印太监一人，管理内外章奏；秉笔太监若干人，管理皇帝朱批；提督太监一人，管理皇城内的礼仪、刑名以及大小宦官。此外，各地还有监视地方官的镇守太监、守备太监以及监视将领的监军太监和监视并参与“听讼”、“会审”的各种太监。宦官是寄生于皇权的，他们之所以可能发展到操纵国家大权，正是君主专制制度高度发展的结果。
至清代，专制主义统治更甚于明朝。皇帝握有至高无上的权力，而内阁阁权进一步削弱：一方面，皇帝亲自批答内外大臣的奏折，“阁臣不得与闻，天子有诏则面授阁臣，退而具草以进，曰可，乃下。”[6]乾隆曾经指出：“夫宰相之名，自明洪武时已废而不设，其后置大学士，我朝亦相沿不改，然其职权仅票拟诏旨，非如古所谓秉钧执政之宰相也。”[7]另一方面，又有议政处、南书房牵掣内阁职权的行使，特别是“雍正以后，承旨寄信有军机处，内阁宰辅名存而已”[8]。内阁大学士位虽尊而权不重，但对于调整统治集团内部权力关系的平衡或作为对某些大官明升暗降的一种措置，仍有其必要性，因而一直沿用到清末。即使是军机处，也同样没有决策权，“只供传述缮撰，而不能稍有赞画于其间。”[9]为了保证权力集中于皇帝，清朝有意识地使各机关之间互相牵掣制约，以保持权力的平衡。光绪三十二年，奕在改革官制的奏章中对清朝国家管理上的这种现象描绘道：“积弊之难清，实由于责成之不定。推究厥故，殆有三端，一则权限之不分……一则职任之不明……一则名实之不副……名为吏部，但司签制之事，并无权衡之权；名为户部，但司出纳之事并无统计之权；名为礼部，但司典仪之事，并无礼教之权；名为兵部，但司绿营兵籍、武职升转之事，并无统御之权。”[10]
（五）夷汉杂糅在西夏元清官制上的体现
西夏国建于1038年，亡于1227年，是北宋时期党项族的地方政权。其创立者李氏系后魏拓跋族的后裔，并与宋王朝有着十分密切的历史联系，因而决定了西夏官制是“番汉共取”的。西夏早期官制，以州衙治中央所在之地，以蕃部治部落，两个体系并存。至西夏国建立，始仿宋制形成统一官制，建置中书、枢密、三司使、御史大夫等。《宋史·夏国传》说：“设官之制，多与宋同。朝贺之仪，杂用唐宋。”1039年西夏改革官制，除仍以中书主政、尚书令总庶务、枢密主兵、御史主监察外，增设一系列蕃官，使其分任国家要职，由蕃官系统主宰国家的重要活动。西夏晚期官制改革集中体现在确立官阶封号上，其中帝号、王号、妃嫔号基本仿宋制，在官阶上则分上品、次品、中品、下品、末品、第六品、第七品。这也反映了番汉杂糅。
至元朝统治时期，最高统治者不称“皇帝”而称“大汗”，中枢机关仿宋制以中书令、枢密使、御史大夫执掌行政、军事、监察。同时，新建蒙古翰林院主管起草诏旨、宣政院管理宗教和少数民族事物，其长官僧俗并用。曾经管理成吉思汗私人财富的“斡可朵”，经过世祖至成宗，专设斡可朵办事机构，主管户口、钱粮、印件等事。作为斡可朵宿卫军的“怯薛”，也逐渐发展成主管宫廷事务的执事官。此外，还有主管刑狱的断事官“扎鲁花赤”与掌管天子文书的“必 赤”，都是传统的蒙古官制。元朝任官的资格，先蒙古人，次色目人，最后是汉人。作为任官途径之一的科举制度，也以蒙古人、色目人为“右榜”（蒙自以南以及贵州、广西的部分地区仍保留一些土官）。
清朝是以满洲族为主体的末代封建王朝，早在关外时期，皇太极推行的“参汉酌金”的治国路线便显示了从本民族出发积极吸收汉族封建文化的意向。这条路线在官制上的体现，就是以八旗官制为本体，同时吸收以内三院、六部、都督院为主要成分的明代官制，从而形成了清入关前在汉族先进政治法律文化影响下的急遽变化中的后金（清）官制。其中，理藩院的设立与世职制度的形成，表现了满族统治者的独创性。1644年入关以后，为了适应统治整个中国的需要，统治者将“参汉酌金”的路线推广到全国，在官制上不再以八旗官制为本体、以明朝官制为附庸，相反以明朝官制为本体、以八旗固有官制为附庸。这个转变充分体现了入关以后形势的变化及其对官制的影响。
综括清朝官制，具有以下特点：
1.由于清朝是中国封建社会的末代王朝，清朝的官制吸取了历代官制建设的经验，因此十分完备，不仅设官严密，而且对官吏的选任、考绩、监察更加有法可循、有章可守。
2.清朝是专制主义极端发展的朝代，皇帝的权力已经达于极点，以致上自大学士、尚书，下至地方司官道府，均可作为加衔赏给百官。同时，清朝有意识地使各机关之间互相牵掣制约，即使六部尚书与侍郎之间也存在着明显的权力冲突，六部的奏折如侍郎不同意便“例不得上”，而由尚书侍郎分别上奏，以防止大臣权力专擅。但施行的结果，却造成了事权不一、责任不明、行政效率极为低下。
3.清朝官制虽然形式上标榜“满汉一体”，中央六部长官设满汉复职，但实权握于满宫之手，汉官“相随画诺，不复可否”[11]。顺治在《十朝圣训》中说：“朕自亲政以来，各衙门奏事，只见满臣，不见汉臣。”清初，各省督抚主要是满人，以致乾隆时有的汉官提出“何内满而外汉也”[12]。为了从组织上保证满洲贵族控制要害部门，清朝创造了官缺制度——这是清朝特有的在统治集团内部分配官职的一种制度，有满官缺、蒙古官缺、汉军官缺和汉官缺四种，根据固定的官缺补授官职。如，理藩院、宗人府及掌握钱粮府库、火药库等重要机构的职官，各省驻防将军、都统、参赞大臣，盛京五部侍郎，全部是满缺。地方督抚、司道、总兵、提督虽然满汉兼用，但近畿和要隘多用满官，康熙时汉人任督抚的“十无二三”，乾隆时巡抚满汉各半，总督大都是满人[13]，直到咸丰以后，地方大员才以汉官居多。而知府以下所谓“亲民之官”，汉人始终占绝对多数。这是清朝统治者推行“以汉制汉”政策的表现。凡属满官缺不许汉官补任，但京内外的汉官缺却允许满官补任，二者权力地位的不平等于此可见。总之，清朝通过实行官缺制度，把官职的分配固定下来，以保证满洲贵族牢固地控制国家机器。
4.任用少数民族上层分子为官，实现对全国的统治。清朝是以满洲贵族为主体的统一多民族国家，清朝统治者深知为了维护和巩固其统治必须依靠各族上层，因此顺治入关以后便大造“华夷无别”的舆论，有意识地提高蒙古等少数民族的地位，维护少数民族统治者的利益和特权。如：在蒙古实行扎克萨制度，以保证蒙古贵族的世袭权力；在苗族、瑶族、彝族等少数民族聚居地区，清初沿袭明制继续实行土司制度，设土官掌所属文武之政。雍正四年取消土司制，改土归流，由中央政府直接任命和调遣地方官员，统一地方官制，但在甘肃、青海、西藏、四川、云南、贵州、广西的部分地区仍保留一些土官。
5.对汉官采取既利用又防范的政策。满洲贵族深知要统治全中国，必须取得汉族地主官僚的支持，建立以满洲贵族为主体的满汉地主阶级的联合专政。因此，入关以前清太宗便十分重视利用汉人，入关以后多尔衮又从多方面继续贯彻这个既定政策。康熙时，划一了满汉大学士、各部尚书的品秩，实行同职同级，以示对汉族官僚的信任和依赖。[14]他说：“满汉军民，原无歧视”；“满汉文武，皆为一体”[15]；“满汉皆系朕之臣子，朕视同一体，并不分别。”[16]但是，就是以“满汉一体”为口头禅的康熙帝，也时刻未忘对汉官的防范。康熙二十三年，他说：“自古汉人，结为党类，各援引同党之人，以欺其上，习以为常。”[17]康熙五十五年，他谆谆告诫子孙后代：“汉人人心不齐，如满洲蒙古数千万人皆一心。朕临御多年，每以汉人为难治，以其不能一心之故。国家承平日久，务须安不忘危。”[18]因此，清朝统治者在利用之中又加以防范。如，实行任官回避制度，汉官不能在本省任职，以防止其利用乡土关系形成地方割据势力，即使接壤在五百里以内者也俱行回避，如应回避不回避者，或降级，或去职；选补外任官员如与上司有宗族、外姻或师生关系，也例应回避。此外，实行官吏保举连坐制度，制定《知府保举连坐法》。知府应对所荐州县官的言行或犯罪行为负连带责任，即使九卿保举的补任官员如犯有贪婪等情，原举官也降二级调用。为了防止地方与中央之间沟通声气而形成不利专制统治的势力，清朝废除了地方州县官经高级地方官保举可以调京考选、补授科道或部属的行取制度。但是，满洲贵族对汉官的防范是次要的，主要的是依赖和利用，因为他们有着共同的利害。
6.八旗与绿营各有不同的武官。入关以后虽然沿袭以旗统兵的建制，但随着统一的清朝政权的建立，八旗兵分为禁旅八旗和驻防八旗两种。禁旅八旗中，一部分是负责保卫皇帝和宫廷的亲军营，由正黄、正白、镶黄等所谓“上三旗”官兵充当，并设有领侍卫大臣统辖；另一部分是负责拱卫京师的护军营、步军营、骁骑营和前锋营，各营均设统领。至于入关后招募汉人和收编汉族地主武装而建立的绿营兵，由提督统率，提督以下设总兵、副将、参将、游击、都司、守备、千总、百总、外委等官。驻扎京师的少数绿营兵由步兵统领统率，地方大员也兼管绿营，以分提督之权，“绿营之提督、总兵不掌财赋，仅绾兵符，复以督抚牵制而督率之。”[19]
（六）中国近代官制的变化
1840年鸦片战争失败以后国门大开，社会已不再是完整的封建社会，国家也不再是主权独立的国家，为了调整新的社会关系、应付前所未有的各种事务，而增设了新机构，建立了新官制。从1840年以后设立五口通商大臣与总理各国事务衙门起，经过戊戌变法期间的官制改革、立宪期间的官制改革，直到清亡前夜实行的内阁官制，清末官制的变化大体经过了四个阶段。
清末官制改革吸收了西方的政治法律文化，并在世界进步潮流的推动下不可避免地以西方资本主义国家的官制为模型，传统的封建官制逐渐解体了。鸦片战争后随着中外交涉的增多，建立了办理外交的总理各国事务衙门，以总理大臣为首，下辖南北洋通商大臣。但由于国情发生了剧变，清朝的外交机构带有半殖民地的属性，外交大臣也只能仰承外国侵略者的鼻息。特别是委派外国人充当清朝总税务司的正副长官，使之得以干预中国的内政外交、操纵中国的财政命脉，表现了清朝政权的半殖民地化。
戊戌变法期间，康、梁以西方资本主义的三权分立为原型，建议设立议政之官、行政之官、司法之官以及地方设民政局以实现地方自治。但随着政变的发生，他们的官制构想也化作泡影。
20世纪初，清朝国势日衰，不得不革旧图新，实行立宪，而以官制改革为首要的步骤。此次官制改革的特点是：（1）以“大权统于朝廷”为主旨，按照西方资产阶级国家的官制厘定官制名称和专任之法；（2）传统的为皇帝服务的军机处、内务府、八旗、翰林院、太监衙门等，不在改革之列；（3）地方官制仍沿行督抚旧制，但改按察使司为提法使司，另设提学使司；（4）通过官制改革排斥汉族官僚，集权于满洲贵族。
清亡前夕颁布的新内阁官制，名为“责任内阁”，但其组成“简在帝心，出自朝命”，实际仍为御用内阁。不仅如此，醉心于皇族集权的亲贵们借建立内阁之机分任内阁大臣，而被讥讽为“皇族内阁”。皇族集权使统治集团内部完全分裂，清朝贵族陷入空前的孤立，覆亡的危机也随之到来。
清末的官制改革是中国社会历史进化过程中的产物，时间虽短，但它的发展规律值得研究，它的承上启下的地位值得重视，它对后世的影响与经验值得借鉴。
1911年爆发的辛亥革命，推翻了清朝封建帝国，建立了中华民国，按照资产阶级共和国的蓝图组建民国的官制，从而揭开了中国官制史上新的一页。经过北洋政府至南京国民政府成立，官制的建设由以三权分立为指导原则转向以孙中山五权宪法学说为指导原则，从而形成了五院制的官制。与国民政府的官制截然对立的是革命根据地政权的官制系统，它是马克思主义国家观与中国实际相结合的产物，是国际共产主义运动经验的总结，是体现人民民主政权本质的新“官制”，是中国官制史上划时代的崭新形态。