《中国文官制度》序
【李铁著，中国政法大学出版社1989年版】
李铁同志撰写的《中图文官制度》，是新中国成立以后少有的一本学术专著。因倩予作序，遂欣然命笔，就中国古代文官制度的历史发展和基本特点稍作分析，以为之序。
中国古代的文官制度，是中国古代政治制度的重要组成部分，也是体现中国古代政治文化的一个重要方面。由于中国立国悠久，从公元前21世纪的夏朝算起已有四千多年未曾中断的历史，因此文官制度的历史也是源远流长的。它对于维护国家机器的运转、全面实现国家的职能起着十分重要的作用。马克思在《拉萨尔》一文中正确地指出：“要知道，政府当局的存在正是通过它的官员、军队、行政机关、法官表现出来的。如果撇开政府当局的这个肉体，它就只不过是一个影子、一个想象、一个虚名。”[1]中国古代的政治家、思想家所阐述的“徒法不足以自行”、“明主治吏不治民”、“人存政举，人亡政息”、“得人者昌，失人者亡”，等等，也都表达了官吏在立政、执法、治民中的重要性。正因为如此，中国古代的统治者为了建立和完善文官制度，呕心沥血，精心谋划，不仅为当时的政治运营、经济文化发展提供了前提条件，而且为后世积累了丰富的文化遗产和值得借鉴的历史经验。
中国古代的文官制度，概括说来就是对于文职官员的管理制度，主要包括文职官的考选、品俸、考课、监察、致仕等项内容。虽然官制的历史与国家的历史是同时产生的，但最初的官并无严格的文武之分，也不存在专门适用于文职官的管理制度。中国古代文官制度的历史，是指中国进入封建社会划分文武职官之后的文官制度的形成与发展演变的历史。
在中国奴隶制时代，受宗法政治的支配，实行亲贵合一的国家组织原则，宗法与政治等级、国家结构、国家组成直接联结在一起。凡与国王血缘关系越亲近的，政治等级越高上，官职也越显赫。如同墨子所说：“今王公大人，其所富，其所贵，皆王公大人骨肉之亲，无故富贵面目美好者也。”[2]中国奴隶制时代占统治地位的以“尊尊、亲亲”为主要内容的礼，集中反映了家国相通、亲贵合一的宗法政治思想及其制度。奴隶制国家典型形态的周朝，无论国君、诸侯、卿大夫，都是世袭，代代相承。这种制度被称作是“世卿制度”。在世卿制度下，基本上不存在官吏的任免与考课问题。同时，世卿享有封邑，也不存在俸禄问题。只有在宗法政治解体、官僚制度形成的过程中，才有可能出现具有特定内容的文官制度。从时间上看，这已是战国时代。
战国时期，以血缘关系为纽带的宗法政治瓦解了，具有封建性质的列国为了适应新的经济关系的发展要求、巩固新兴地主阶级的统治、扫除旧贵族的残余势力和争取兼并战争的胜利，相继建立了以国王为首、以丞相和将军分别为文武百官之长的封建官僚政府。文、武分职是奴隶制时代卿大夫一人兼有军政大权的世卿制度没落之后的产物。文、武分职为文官制度的建立提供了前提，标志着中国古代官制的历史发展到了一个新的阶段。
战国时期，国王根据“见功而兴赏，因能而授官”的原则任免中央和地方官吏，与此相联系的作为官吏行使权力凭证的玺印和考核官吏政绩的“上计”以及酬劳官吏的“俸禄”等项制度，也都应运而生。可以说，中国古代文官制度在战国时期已初具雏形。由于文官制度的建立是和封建专制主义的政治体制相适应的，而且是维持这一政治体制的强大支柱，因此它的发展也和封建专制主义政治体制的发展密切关联。中国古代文官制度经过战国时期的初创，至秦汉随着皇帝制度的建立与专制主义中央集权制度的发展，也随之进入了奠基阶段。
公元前221年，秦并六国，建立了统一的专制主义中央集权的封建国家。在秦政府中，皇帝总揽全国军事、政治、经济、司法等一切大权，“天下之事无大小，皆决于上”[3]，所有官吏均由皇帝任免和听命于皇帝差遣。虽然皇帝制度确认了皇权的至高无上，却并不意味着皇帝个人统治国家，相反，维持皇帝制度的，一是统一的军队，一是统一的官僚机构。因此，秦王朝建立以后，便在全国范围内以官僚取代过去执政的贵族，以郡县取代过去的分封，使文官的组织和制度得到进一步充实。
汉初，高祖“惩戒亡秦孤立之败”[4]，实行封建与郡县并存的双轨制。但为巩固专制主义中央集权而实行的封建，恰恰成了破坏专制主义中央集权的重要因素，因此从文帝起，统治者便有意识地推行“强干弱枝”的政策以加强中央集权，经过景帝、武帝的两代经营，终于获得成功。此后，受封侯王不得治民，不就封国，皇帝可以任意黜贬。至东汉光武帝，“愠数世之失权，忿权臣之窃命”，力图加强专制主义和中央集权，为此积极建设文官制度，从而把中国古代文官制度的发展推向了新阶段。
综观秦汉时期文官制度的主要特征，是它的制度化与法律化，不论是崇奉法家的统治者，还是“独尊儒术”的汉武帝，都注意运用法律来强制约束文官的行为。这说明，迭次的治乱变迁使统治者认识到法律是封建官僚机器自我调解、自我控制的重要手段。见于云梦秦简中的《置吏律》、《除吏律》、《尉杂》、《内史杂》、《仓律》，和汉初的《越宫律》、《朝会正见律》、《见知故纵监临部主之法》、《左官律》、《沈命法》等，都是治吏之法。即使文官之长的丞相有罪，也不免予殊死，汉时“李蔡、严青翟、赵周、石庆、公孙贺、刘屈憨继踵为丞相……唯庆以 谨，复终相位，其余尽伏诛云”[5]。秦汉严于治官的目的，在于加强中央政府对全国政治、经济、司法、文化的统一管理，借以有效地统治人民。韩非所说的“明主治吏不治民”，道破了秦汉治吏的实质。只有治吏，才能协调朝廷、官吏与百姓三者间的相互制约关系，才能推动治道的运行、维持封建王朝的长治久安。但治吏过严，也会走到反面，秦末“法令诛罚日益刻深，群臣人人自危，欲畔者众”[6]。因此在特定时期，统治者也注意掌握督责群臣的限度。汉景帝元年诏曰：“竞受所监临，以饮食免，重；受财物，贱买贵卖，论轻。廷尉与丞相更议，著令。”[7]汉宣帝神爵三年诏曰：“吏不廉平则治道衰。今小吏皆勤事而俸禄薄，欲其勿侵渔百姓，难矣。其益吏百石以下奉十五。”[8]
秦汉时期文官制度的发展，不是偶然的。封建经济基础的巩固、统一的专制主义中央集权国家的建立以及以儒家学说为主体的封建政治文化的形成，都为文官制度的发展提供了重要的条件。
秦汉以后，经过魏晋南北朝时期经济的逆转和门阀政治的盛行，以及割据对峙的形势，使得文官制度的发展受到顿挫，尽管这一时期也进行了有关文官制度的立法。
至隋唐，随着中国封建经济、政治、文化的高度发展，文官制度的发展也趋于新的高峰。《唐六典》的出现及其他形式的文官立法，标志着封建文官制度的成熟与定型。这是隋唐时期文官制度的总的特征。
唐以后，宋、明、清各朝专制主义不断强化，皇权膨胀到无以复加的地步。封建的中枢机关既失去了对皇权的约束，也淡化了相互间的制衡关系。相反，中央与地方长官职权的行使却受到了幕吏的牵制，以致出现了“官无封建，吏有封建”[9]的现象。因此，虽有以明清会典为代表的规范详备的文官立法，却不能阻止文官制度趋于腐败与衰落。至19世纪末20世纪初中国海禁大开，社会经济政治制度与社会结构都发生了前所未有的重大变化，固有的封建文官制度已经与进化的历史潮流完全不适应。随着西方文化的东渐，中国的文官制度也在“酌取中外，详甄古今”的基础上揭开了新的一页。
总括上述，中国作为世界著名文明古国之一，立国已有四千多年的悠久历史，这决定了中国古代的文官制度也经历了形成、发展、演变的漫长历史过程，其制度之完备、沿革之清晰、规范之详密、影响之深广均为世界所少见。它是中华民族珍贵的文化遗产的一部分，受到世界各国统治者和文化人士的重视。作为中华民族的子孙，在进行政治体制改革、建设文官制度的时候，不应该“数典忘祖”，而应该“鉴古明今”。
中国古代文官制度在漫长的发展过程中，在特有的国情与政治、历史、文化的影响下，形成了以下的主要特点。
1.文官制度发展的历史不仅悠久，而且连绵不绝，从来没有中断过，尽管不同的时代各有其发展交化，但是沿革清晰、源流可考。同时，在历代因革损益的基础上所形成的文官制度，不仅功能完备、制度详审，还以独树一帜标榜于世。因此，研究中国古代文官制度的历史发展和规律，不仅为研究中国古代政治制度发展的历史和规律提供了基础，也为当前的政治体制改革、建设新型的公务员制度及人事管理制度提供了历史借鉴。
2.中国文官制度的主宰和灵魂是皇帝，但是文官机构又是支撑皇帝专制主义统治的重要支柱。任何一个雄才大略的皇帝都不可能掌控全部的国家管理，都从实践中知道“马上得天下者，不能马上治之”，而需要建立起封建国家的文官机构。因此，一方面庞大多层次的文官机构围绕着皇帝这个轴心运转；另一方面，皇帝也通过文官系统推行封建国家的政策法令，加强地主阶级的统治，行使皇帝的绝对权力。贯穿中国古代文官制度历史的基本线索是以皇帝和官为本位实行人治、官治，这就使得制度的作用常为人的素质所左右。唐时白居易所说的“虽有贞观之法，苟无贞观之吏，欲其刑善，无乃难乎”[10]，也适用于文官制度。
3.制定文官法，确认和调整文官组织和制度。秦汉时期，文官律开始产生，它是秦汉行政立法的重要内容。魏晋南北朝时期，随着文官组织规模的扩大，在典、格、令中也增加了文官制度的新内容。至唐代，《唐六典》的出现是文官法成熟的标志，它也是唐朝经济、政治、文化高度发展的产物。经过宋元至明清，以会典的形式为主形成了文官法的独立体系，它是中国古代法律体系的组成部分之一。通过文官法，肯定了结构严密的文官等级制，确认了多样开放的任官途径，划分了权责明确的职官分类，严明了定期考课与经常性的监察。同时，对文官的职务犯罪应负的法律责任也一一入律，从而保证了中国古代的文官制度历久而不衰。
4.中国古代文官制度的发展是在封闭的环境中进行的，很少受到外来的影响，虽然发端很早，但却陈陈相因，充满了孤立性、保守性与落后性。此外，文官队伍越扩大，事权越分散，效率越低下，对百姓的压榨越严酷，造成的社会矛盾越突出。历代农民起义，大都首先把矛头指向压榨他们的贪官污吏。因此，在和平时期百姓畏官、顺官、惟官命是听，一旦承受不了法外的无限制的压榨，便铤而走险推翻站在他们头上的官吏集团，这经常是农民起义的第一步。
5.中国古代文官制度的改革是在矛盾中进行的，既表现为官与民的斗争，也表现为统治阶级内部为了权力再分配而进行的争夺。世家大族与高官显贵们享有门第与恩荫的特权，总是坚持任人唯亲的路线；中小地主和开明的官吏为了登上政治舞台和刷新政治，力主任人唯贤。因此，文官制度改革的焦点便集中在任人唯贤还是任人唯亲上。历史的经验证明：任人唯贤便于拔擢治国人才，造成开明政治，而任人唯亲不仅堵塞贤路，还势必招致政治的腐败。
中国古代的文官制度不仅是中华民族文化史的一部分，而且对世界文官制度的发展发生过程度不同的影响。早在唐代，日本便向中国派遣遣唐使学习唐代的文化，其中便包括文官制度与法制。日本明治维新以后文官分为亲任、敕任、奏任、判任四等，追溯其渊源，就是从唐代文官制度中的制授、敕授、旨授和判补四等而来的。
中国古代文官制度对世界的影响，不限于东方相邻的各国，也影响着西方世界。13世纪末以来远涉重洋到中国游历和传教的西方人士，如马可波罗、利玛窦等人，在他们的著作言论中介绍了中国的政治文化，其中也包括文官制度。这对于开阔西方人的视野、传播东方的古代文明起了良好的作用。
总而言之，中国古代文官制度在世界的发展史上占有一定的地位，发生过积极的影响，但是古代文官制度的性质是实行封建专制主义统治的工具，它已经远远落后于时代了。不过，作为中华民族的子孙在谈到文官制度时，不应该言必西方、数典忘祖，更不应该抱残守缺、泥古仿古，而是需要坚持批判继承的观点以改造过去、推陈出新、交流经验、会通中外，为建设具有中国特色的社会主义文官制度做出努力。
【注释】
[1]《马克思恩格斯全集》（第6卷），第330页。
[2]《墨子·尚贤下》。
[3]《史记·秦始皇本纪》。
[4]《汉书·诸侯王表》。
[5]《汉书·公孙弘传》。
[6]《史记·李斯列传》。
[7]《汉书·景帝纪》。
[8]《汉书·宣帝纪》。
[9]《水心文集》卷三“论吏胥”。
[10]《长庆集》卷四八。