国内法治专门人才队伍建设的相关研究
从目前的角度看,国内学者对法官队伍建设具有较为丰富和完整的研究理论成果,其研究内容更多地针对于法院在法官队伍建设中的缺陷和存在的问题。现有情况表明,我国存在法院的管理模式问题,即制度问题。《法院文化研究》指出,目前法院管理的行政管理模式使得法官队伍的建设具有明显的行政管理倾向,“分块”管理非常突出。这种管理模式不能满足司法的相对独立性,影响并限制了法官的作用[9]。张霖[10]梳理了当前法治工作队伍建设中存在的主要问题,主要有以下几个方面。
一是理想信念问题。坚定中国特色社会主义理念和道路是理想信念中最重要的一点。根据现有文献,目前我国法治工作队伍在理想信念方面存在的问题包括如下四个方面:第一,部分法治工作人员并没有足够坚定的信念支撑他们相信中国特色社会主义法治道路,坚定信念不应该只是一句空喊的口号,而是应该扎根心底,用行动去践行信仰。第二,当许多人谈论社会主义的法治概念、精神和原则时,他们的第一反应都是抵触,认为这是一种虚假的、空虚的观念。因此,在社会主义法治观念的教育中,必须重视方法的运用和完善。从形势的角度看,将社会主义法治观念、法治精神和原则纳入教材带进教室已经是陈旧的方法了,急需加以改进以适应社会的发展和人民心理的变化。第三,尽管西方发达国家在法治工作中有很多可以借鉴的经验和教训,但是一些法治专业人员盲目地崇拜西方法律、思想、司法制度和政治制度,缺乏区分对错的能力和意识。由于自身的局限性,他们对中国特色社会主义的法治理论、法治体系与西方发达国家的相关理论和体系之间的关系缺乏辩证看法和认识。第四,事实上,指导法治工作人才工作的指南针还是他们自己的思维习惯,所以对于法治工作人才而言,良好的法治思维习惯亟待全面、快速、完整养成。
二是立法问题。对于立法者而言,能够客观、合理、科学地掌握事实是非常重要且必不可少的素质。现在,许多法律专业人士面临的问题在于他们无法真正掌握国情和了解民意,无法做到准确地掌握法律。这些素质和才能的缺乏导致在参与制定或制定法律、法规、规章和规范性文件的过程中出现一系列问题,这其中包括哲学思想的运用、方法的陈旧死板以及观点的严肃性问题。这些问题的出现对于现在的我国社会来说具有非常严重的破坏性。同时,这也给执法和司法带来了严重的不良后果,继而会逐步发展成为改善国家治理体系、实现法治和治理能力现代化道路上的主要障碍。
三是执法问题。对于执法人员而言,最重要的是严格性、规范性和文明性。但是实际上,我国一些执法队伍执法不严格,有些执法队伍执法不规范,有些执法队伍执法甚至缺乏文明性。有些是选择性执法和营利性执法,在处理关系案件和金钱案件的过程中存在不公平的现象;有些是疏忽大意导致不公正、错误的案件;有些执法违反了法律,破坏了法律,甚至充当了犯罪分子的“保护伞”。这些实际的困境和问题严重削弱了执法和司法机关的信誉,并损坏了整个队伍的形象。
楚向红梳理了当前法律工作队伍的现状。近年来,我国中西部和东部地区都出现了法务人员流失的现象。数据显示,2008—2012年间,广东全省各级法院调离或辞职的法官人数超过1600名[11]。究其原因,法官和检察官的流失与不合理的司法制度和工作机制密切相关。我国一直沿用普通公务员的法官管理模式,不能充分体现司法职业的特点,不利于将优秀人才安置在审判第一线。由于实行司法制度,法官和检察官的独立性遭到严重削弱。不适当的干预措施(例如语气设定、本地保护等)导致审判效率低下,责任与权力没有分离,问责制无效。
若要解决上述问题,建立分类科学、结构合理、分工明确、保障有力的司法人员管理制度是非常有必要的。党的十八届四中全会提出建立法官、检察官逐级遴选制度。新任命的法官和检察官由高级人民法院和省人民检察院统一聘用,均在基层法院和检察院任职。上级人民法院和人民检察院的法官和检察官通常从下级人民法院和人民检察院的优秀法官和检察官中选拔。这为基层的法官和检察官提供了向上的渠道,使他们能够看到专业发展的前景,并可以增强他们为社会主义法治建设服务的信心和决心。在对检察官队伍现状进行研究时,陆德山[12]认为检察官队伍存在的主要问题包括:文化素质起点偏低,专业程度参差不齐,专业人才短缺,检察官的配置欠合理,检察官、书记员比例失调,检察官存在断层隐患。汲广虎、朱辉[13]认为存在的主要问题包括:缺乏管理机制和配套机制,检察官选择机制的不足制约了检察官法治思想的培育,检察业务内部运作机制的不足制约了检察官法治思想的树立,检察官的安全体系不完善也限制了起诉。官员法治思想和诉讼观念的发展存在相当多的误解和模糊的认识,阻碍了检察官法治专业思想的培育。
吴旭平2010年在《浅谈法院经费保障制度》一文中指出,在现行的法院担保制度中,法院和法官的财政支持和供给来自同级人民政府。该系统的后果之一是,法院和法官无权抵抗政府部门对司法机构的过度干预。因此,有必要遵守政府部门在法院人力资源管理和审判各个方面的意见和建议,否则可能面临资金来源不足的后果。特别需要说明的是,一些财政困难的基层法院必须在当地财政极为有限的情况下积极迎合政府,并根据政府的要求进行人力资源管理和司法事务。依此下去,不可避免地会偏离司法独立原则。财政困难导致缺乏足够的资金来建设法院。缺乏财政支持是非常糟糕的,它将极大地影响和限制法官综合素质的提高。2012年,曹东华在《某市基层法院法官队伍建设研究》一文中,全面、充分地肯定了研究对象——某基层法院,高度赞扬了此基层法院法官队伍的整体素质,认为其是党和人民完全可以信赖的。但同时,他也指出了一些普遍存在的问题,包括法官的不合理分配、缺乏独立的职业素质、政治和经济待遇低下、选拔和任命程序混乱以及法官的科学评价机制不合理、行政管理模式不合理等问题。针对上述问题,文章从选拔任用、制度机制、审判管理运作方式、消除行政影响,以及保证、监督和社会氛围等方面,深入分析了产生这种现象的原因,并提出了具体的解决措施。
我国司法改革的未来局面目前并不明朗。关于司法改革所涉及的法院的未来人力资源改革,张显明对这方面可能带来的新变化进行了全面且透彻的解释。他认为,法官团队的建设从今以后将迎来一系列新情况,管理系统将会与现在的公务员管理系统大不相同。评委团队将全面贯彻与普通公务员不同的管理制度,充分拓宽选拔渠道,积极履行法官处理案件的责任和义务,逐步完善担保制度。(https://www.daowen.com)
关于队伍的专业化问题,王志强在他的文章《对监狱人民警察队伍专业化建设的思考》中作了详尽的解释。他认为,警察队伍的专业化有两个内涵,分别针对警官和整个团队[14]。就个体而言,监狱警察应在三个方面表现出色,即理论素质、专业素质和专业技能。具体来说,他们应具有扎实的理论专业知识,并具有较高的专业素质和专业技能。从警察队伍的整体角度来看,有必要真正做到人员与岗位的匹配,为专业人员设置科学合理的岗位,明确分工。也有人说,负责看管囚犯的警官并不需要很高的专业素质,他们只需要与囚犯打交道并管理囚犯。然而,当前的罪犯改革强调通过教育来改造罪犯,这与过去的传统意义不同。在这种实际情况下,只有一支真正专业的警察部队才能通过教育达到改造罪犯的目的[15]。除了革命化、正规化、专业化外,学者万忠勇还提出了“学习型监狱人民警察队伍”这一概念。所谓“学习型监狱人民警察队伍”,就是要求在监狱民警队伍当中,对于每个监狱警察,帮助他们严格树立终身学习的观念。这个概念的内涵在于强调通过不断的学习来提高警察的专业知识和技能。学习型监狱警察部队是一种新型组织,这种组织形式更有利于警察队伍的专业建设,也更能顺应时代的要求和变化[16]。职业道德是法治专业人员的三种素质之一,并且起着决定性的作用。学者万忠勇认为,职业道德建设的滞后是严重制约监狱人民警察队伍全面蓬勃发展的重要因素。学者们提出职业道德建设滞后的原因有以下几点。
第一,从内容方面来看,当前职业道德建设的核心内容与监狱人民警察职业的实际需求分开,无法满足监狱人民警察对职业的实际需求。
第二,就建设方法而言,在我国,长期以来职业道德建设的基础理论是儒家伦理思想,“先天下之忧而忧、后天下之乐而乐”是我们职业道德建设的重要基础,但我们现在强调的是真正的“法治建设”,当然,这些要求有其自身的原因,但是现代社会的发展方向与“法治建设”的初衷是背道而驰的,似乎不合时宜,缺乏说服力。
第三,从管理监督制度方面来看,作为管理的保证,监督不应被低估。在《中华人民共和国人民警察法》《中华人民共和国监狱法》等法律中,监狱人民警察的管理包括正规化和合法化的要求,但这些要求缺乏完善性和基础性,这也导致在特定的管理实践中过分强调团队的政治属性和组织纪律。实际结果是,权力集中在少数人的手中,等级制度得到严格定义,团队缺乏民主,从而导致整个团队缺乏活力。不仅如此,法律法规过于笼统,而且缺乏详细的实施规则和听证规定,因此以目前的状况来看,我们还没有科学地制定出真正完善有效的监督机制。
第四,职业人格品质方面,这方面的内容是职业道德感,令人遗憾的是,监狱警察对他们的职业缺乏尊重和认可。许多监狱中的在职警察缺乏责任感、务实的态度和对自己职业的高度认同感,缺乏工作方法的技能以及负责的态度。
第五,受贿、索贿现象方面,监狱警察对受贿、索贿、违反法律、大胆接受并积极要求犯罪分子或其家人提供物质利益等犯罪行为缺乏正确的认识。此类操作不仅违反了职业道德,而且违反法律法规。一些学者认为,专业化建设的缓慢是制约监狱人民警察队伍发展的另一个主要因素。
通过对理论的研究和分析可以看出,我国监狱人民警察队伍的专业建设目前还存在一些问题,主要可以分为以下三点:一是监狱警察自身的思想认知存在问题,也就是对自己的工作缺乏了解,注意力不足,专注度不够。对于大多数监狱警察来说,他们并不认为自己所做的工作是要求很高的技术工作,只要按照规定看管好犯人就好。但事实上,监狱警察需要具备良好的监狱管理能力以及刑罚执行、改造罪犯、教育罪犯等专业知识,有关部门定期进行考核。目前,许多监狱单位对职业素质和专业能力这些方面都缺乏考评,因此应当加强考核制度,将专业知识和职业道德等纳入考核内容中。二是在文化教育方面,监狱警察的教育背景大相径庭,人员配置不合理。目前,我国的监狱人民警察队伍一般包括四类人员:部队转业人员、警察学院毕业生、监狱调动人员和社会调动干部。这样的人员结构将不可避免地导致监狱人民警察队伍文化和教育水平参差不齐。这种配置情况还导致了监狱人民警察队伍整体上无法实现高度专业化,各项专业能力评估结果差别很大。三是就培训机制而言,如前所述,由于各种因素,目前的监狱人民警察队伍还没有高度专业化,因此在职培训的作用非常重要,但目前我国针对监狱警务人员的培训数量少、质量差,难以真正优化和提高监狱警察在语言表达、组织、管理、指挥协调等方面的能力。
从以上内容可以看出,国内学者在法治专业人才队伍建设方面已经取得了相当多的研究成果,涉及队伍建设的方方面面。此外,从这些研究中可以看出,许多学者分析了团队建设的现状,提出了当前团队建设中存在的问题,分析了问题产生的原因,并提出了相应措施。研究中的相当一部分着眼于司法改革的总体背景,并积极探索解决措施,以加强法治专门人才队伍的建设。