智能时代网络新闻发布的规制与平衡
宋 雯[1] 赵 亮[2]
随着人工智能、社会化媒体、大数据、物联网、VR/AR 等技术的发展，未来的传媒业将呈现用户分析的场景化、精准化与智能化；新闻生产的机器化、智能化与分布式；新闻分发的社交化、个性化；新闻体验的临场化；互动反馈的传感化与智能化，这些变化都意味着媒体正在进入智能化时代。[3]在这样的智能化时代网络新闻占公众获取新闻的比例也会越来越大，基于安全、稳定等多方面的考虑国家不会任网络新闻发布无序地发展下去，这种管控当下已经趋于严密和全面。一面是基于智能时代技术与公众需求双重动力下的网络新闻在质与量上的蓬勃发展，另一面是国家基于政治安全、隐私保护等方面的强力管控，这两种力量的角力势必会引发众多社会的、政治的问题以及对之的不同看法。这中间起决定作用的是国家对网络新闻发布的管控权，要处理好这个问题，国家对网络新闻发布的管控必须走出单一的管控理念，在“控”与“放”之间找到一个平衡点，借由“规制”走向平衡。
撇开抽象的学术界定，仅从一般认知上理解，“控制”与“规制”的区别也是很明显的，“控制”侧重于管理者主观的意愿，更多的是从控制者的角度去看待问题。而“规制”则是充分重视被管理对象的特殊性和其内在规律，基于最大限度发挥其应有的社会功能而进行的有节制的管理。纵观中国网络新闻传播的发展过程，大部分时候有关方面是以控制为主要管理方式的。
网络新闻传播经历了最初门户时代的几家独大到现在社交媒体的万众狂欢，网络新闻发布的管与控也是几经变化，这中间还穿插着新旧媒体的“爱恨情仇”。在门户时代，传统媒体仅指平面和广电媒体，以新浪、搜狐、网易等为代表的网络媒体就算是新媒体了。门户时代的新闻信息发布，主体确定、秩序井然，虽然网络媒体以海量的信息、超时空的阅看体验著称，但是在新闻信息的采集和发布方面一直是传统媒体的天下，网络媒体没有新闻采访权，网络媒体只能转载发布传统媒体采写的新闻。在最初的有关规定里，不仅是门户网站没有新闻采访权，就是人民日报、中国青年报等权威媒体的网站也没有新闻采访权。后来受网络媒体的快速发展和公众获取新闻信息渠道以网络为主的影响，国家有关方面不得不给主流权威媒体的网站开放了新闻采访权，而更多的网站包括过去的几家传统门户网站依然没有新闻采访权。
进入社交媒体时代，网络新闻的内涵有了比较大的变化。社交媒体盛行之前，无论是传统媒体还是所谓的新媒体，“网络新闻”无论是从学理还是现实中看都是指经由专业记者采编由专业媒体（包括各大门户网站）发布的关于新近发生的重要事实的报道。但是进入社交媒体时代，“网络新闻”甚至整个新闻的界定都有了变化，需要重新审视。
在社交媒体成为人们获取信息的主要渠道时，新闻信息的生产不再是新闻记者的专利，随着智能移动设备的更新和普及，随手拍照、随时记录、“晒”出信息，已经成为大众的一种生活习惯，普通民众已经能够自如地利用微博、微信、论坛等平台发布信息。不仅是年轻一代，60后、70后也在不断尝试并接受新的传播工具。人们时常能看到，许多新闻往往首先来自网友的爆料，并且迅速升温成为话题，进而被专业媒体转发刊载，许多第一手的照片、视频资料等也来自网友的拍摄。这样的情况下，无论是新闻还是“网络新闻”从实质上已经超越了传统的对新闻的界定，媒介生态也进入众媒时代。
众媒时代进一步的发展就是万物皆媒，万物皆媒是智能时代最完全的体现，这个时代不但是以社交媒体为载体的普通人在采制发布新闻信息，机器、可穿戴设备等都可以借助各种网络平台和途径发布新闻信息。
由专业记者到社交媒体的使用者再到机器、可穿戴设备，新闻信息的采制一步步超越旧有的模式，而通过网络进行新闻信息发布的渠道随着智能时代技术的进步也越来越广泛，伴随着这种变化的政府对网络新闻发布的控制也渐趋严格。
政府对网络新闻的管控从门户网站时代到当下的智能时代基本上是以控制为主，最早在2000年国务院新闻办公室、信息产业部发布的《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》第七条中规定：
“非新闻单位依法建立的综合性网站在具备了规定的条件后，也可以从事登载中央新闻单位，中央国家机关各部门新闻单位以及省、自治区、直辖市直属新闻单位发布的新闻，但不能登载自行采写的新闻和其他来源的新闻。”
2005年9月国务院新闻办公室和信息产业部又发布了《互联网新闻信息服务管理规定》，这个规定取代了原来的《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》，对照2000年发布的《暂行规定》，2005年的这个规定有了些改变，首先，从两个规定的名称上看：2000年的是《互联网站从事登载新闻业务管理暂行规定》2005年的是《互联网新闻信息服务管理规定》。其间从对登载新闻业务的管理变成了新闻信息服务的管理；对网站性质的界定表述，由“新闻网站”和“综合性非新闻单位网站”转变为：新闻单位设立的登载超出本单位已刊登播发的新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通信信息的互联网新闻信息服务单位；非新闻单位设立的转载新闻信息、提供时政类电子公告服务、向公众发送时政类通信信息的互联网新闻信息服务单位；新闻单位设立的登载本单位已刊登播发的新闻信息的互联网新闻信息服务单位。上面三种性质的网站，虽然实际上还是两类即：新闻单位设立的互联网新闻信息服务单位以及非新闻单位设立的互联网新闻信息服务单位。
在2005年之后，开始正视互联网进入智能时代这个现实的是2017年5月，国家网信办颁布了新的《互联网新闻信息服务管理规定》（以下简称《规定》），这个《规定》，2017年6月1日开始正式实施。以这个规定的颁布实施为节点，通过上面的分析可以看出政府之前对网络新闻的管理几乎百分百是控制性的，新《规定》虽然仍然以控制为主，但是实施控制性管理的主体还是有了些变化。
相较于2005年的《互联网新闻信息服务管理规定》，新《规定》是针对互联网本身的新变化特别是新媒体背景下自媒体的发展进行的国家层面的管制。不同于2005年《互联网新闻信息服务管理规定》中的对主体设立的监管方式，新的《规定》实施的是“服务许可”监管方式。监管对象也由原来的“新闻单位网站”“非新闻单位网站”这样的划分模式变为以“服务”为落脚点的采编发布服务、转载服务、传播平台服务三类。这三类中前面两类相对是以专业媒体为主，传播平台服务则大多是以自媒体为主。
公众号与微博发布新闻信息的监管实际上并不是仅仅有许可一种形式的，实行许可的是真正进行“服务”的主体。根据《规定》，公众账号作为可向社会公众提供互联网新闻信息服务的形式之一，需要获得许可。由于申请互联网新闻信息服务许可应当是中华人民共和国境内依法设立的法人，即具备通常所说的法人资格，实际上需要取得许可的包括三种情形：一是专门从事互联网新闻信息服务的网站开设公众账号用于提供新闻信息服务的，要取得许可；二是新闻单位通过开设公众账号用于提供新闻信息服务的，要取得许可；三是法人主体开设公众账号用于提供新闻信息服务的，要取得许可。除了以上的情形外，对于其他主体开设公众账号，不需要取得互联网新闻信息服务许可。
新《规定》中并没有规定一般公众号发布新闻需要许可，同时不需要许可的还有个人通过自己的微博和微信等自媒体形式发布的“新闻信息”，但是实际上现实情况恰是这部分的信息发布需要重视，但是监管又有很大的难度。《规定》对个人的这部分信息发布的监管责任给予相关的平台，但是平台真的能胜任吗？(https://www.daowen.com)
虽然新《规定》是针对整个互联网的，但是其由2005年《互联网新闻信息服务管理规定》到2017年《规定》真正的着力点是自媒体，也就是对通过平台发布新闻的监管。新《规定》对平台的监管是直接的，有人员配置、技术保障、信息安全等方面的规定，更主要的是强调其对内容审核的责任。平台的这种审核责任被公众感知的形式就是几乎所有社交媒体使用者都遇到过的自己发布或刚刚看过的信息以“该内容违反……被删除”的情况。
新《规定》的第十六条这样表述“互联网新闻信息服务提供者和用户不得制作、复制、发布、传播法律、行政法规禁止的信息内容。互联网新闻信息服务提供者提供服务过程中发现含有违反本规定第三条或前款规定内容的，应当依法立即停止传输该信息、采取消除等处置措施，保存有关记录，并向有关主管部门报告。”这里的“本规定第三条或前款规定内容的”的“第三条”是“提供互联网新闻信息服务，应当遵守宪法、法律和行政法规，坚持为人民服务、为社会主义服务的方向，坚持正确舆论导向，发挥舆论监督作用，促进形成积极健康、向上向善的网络文化，维护国家利益和公共利益。”
当下新闻信息的现实情况：专业媒体纵向的格局和自媒体的横向格局（这里的自媒体包括所有人的微信号、微博）。专业媒体的纵向格局是相对于亿万有可能在新闻现场的网民而言，专业媒体的渠道和人员都是有限的，但是他们以新闻为业，一直在发布新闻，而每个网民本身微不足道，但是大量的网民却构成了一个巨大的新闻采集网，有无数的新闻接触点，突发的、隐蔽的事件、信息在这个网下面几乎是被全方位触及的，区别只在于接触者有没有意愿或能力将之发布出去，这部分信息的发布与公开几乎是不受有关方面控制的，即使是平台注意到了相关信息，也只能是等其已经发布了予以屏蔽或删除。
这些年通过这种公众个人的微信号、微博发布的信息最终引发巨大舆情的情况屡见不鲜，从魏则西事件到雷洋事件，都是由个人的自媒体发布信息最终引发巨大的社会影响，推动了事件本身的快速发展。
《规定》颁布后获得的评价基本是积极和正面的，但是总体看这个规定的突破性并不大，受制于《规定》所代表的国家权力规范的还是比较正规的专业媒体，真正需要规制的原生意义的自媒体的新闻信息发布并没有直接受制于《规定》中的行政层面的管理。《规定》把这部分“自媒体”的管理权给了平台。除了对提供服务者自身资格等方面的要求外，上述的内容是新《规定》在借由平台对自媒体进行监管的主要方面，对这部分内容的分析、认识也是评价新《规定》或者说国家有关方面在自媒体新闻发布方面管理得失的重要依据。强调平台的监管责任实质是国家把对网络新闻发布的管理权的下放，提供新闻信息发布平台的企业基于政府的压力和自身的利益自然会严格管理经过平台发布的信息，从这个意义上说，新《规定》多多少少有了些“规制”的意味。但是从整体的媒介生态看，这种规制形成的正面意义非常有限。
纵观政府从2000年到2017年近20年对网络新闻控制，不管中间对新闻信息和信息发布主体的界定如何变化，到今天为止，包括新浪、腾讯在内的各大网站都没有合法的新闻采访权，严格地说这些网站都只有转载新闻的权利，虽然实际上这些网站一直都在自己采制新闻，政府有关方面大部分时间也是睁一只眼闭一只眼，但是没有新闻采访权一直是悬在这些媒体头顶上的达摩克利斯之剑。
2017年底今日头条和凤凰新闻客户端被北京市互联网信息办公室约谈，其中一条就是在尚未获得互联网新闻信息服务资质的情况下违规自采和转载新闻信息，扰乱了网上传播秩序，两家企业被责令深入自查自纠，全面清理网上违规内容，杜绝类似情况再次发生。[4]
当下网络新闻传播表现在新闻发布方面有点像群雄割据，有合法牌照的新闻单位网站虽然顶着正统的帽子但在传播影响力和实力上未必能盖过商业网站或客户端，甚至是社交平台。后者虽然没有获得和那些有牌照的网站和客户端一样的官方认可，但是借助自己技术和商业优势也做得风生水起。而作为传媒管理者的政府有关方面，虽然出台了一个又一个法规、法律，面对这种现状总是显得力不从心。这种力不从心归根到底是政府对网络媒体的监管一直跳不出“控制”这个窠臼，没有正视智能时代媒介特别是网络媒介的现实。
正如前面所说，智能时代网络新闻发布的主体越来越多元化，各种新媒体平台不但为“大V”级的自媒体创造了发布新闻的机会，亿万毫无影响力的个人也有可能因为一个帖子、一条朋友圈的发言、一个抖音视频而掀起影响全国的事件。这些自媒体和个人都有可能是网络新闻的发布者，但是在政府控制思维形成的媒介管理体系里都不具合法性。另外，随着媒介领域智能化以及大数据等技术的进一步发展，未来发布新闻的载体和主体会更加多样化，如果依然坚持用控制的思维监管媒体，特别是网络新闻的发布，最后的结果会是相关的法规形同虚设，就如现在的有关规定不给大部分网站新闻采访权但所有网站都在自采新闻，政府可以去管但现实必然是按下葫芦浮起瓢。进入智能时代，网络蕴含了巨大的新闻信息传播的能量，这种能量是技术与人的现实需求发展到当下自然积蓄起来的，是一种不可逆转的客观存在。
面对这样的现实，政府的监管应该冲破旧有模式，变“控制”为“规制”，通过“规制”在政府监管的有效性和网络新闻传播的内在张力之间获得平衡。
【注释】
[1]宋雯：西北政法大学新闻传播学院副教授，研究方向为法治新闻与传媒法。
[2]赵亮：西安广播电视台记者，研究方向为法治新闻。
[3]彭兰.更好的新闻业，还是更坏的新闻业？——人工智能时代传媒业的新挑战［J］.中国出版，2017（24）.
[4]北京网信办约谈今日头条、凤凰新闻手机客户端负责人 两家企业将暂停部分频道内容更新［EB/OL］.人民网. 2017-12-29. http：//politics.people.com.cn/n1/2017/1229/c1001-29737037.html.