基层民主的条件

面对上海的历史和现状，我们的研究工作要用科学的方法去了解它们的发展过程，了解它们产生的新问题，这正是社会学当前重要的工作内容。比如，要建设新社区，就要先了解原有的基础，原有的社会组织、人际关系，要分出各种性质的组织，各种层次的关系。要首先看家庭，以家庭为主体，由户籍作基础，研究家庭之间的关系。就居住情况看，就可以研究一下在租界时代形成的以“弄堂”为单位的居住格局现在还有多少？在第二个时期体现单位制形式的以集体分配的宿舍为单位的居住格局现在还有多少？居住方式有什么变化？目前的现状如何？现在出现了新建的大楼，新情况出来了，有了物业管理的小区，局面有了改变，改变到什么程度？产生了哪些新问题？

我们知道，市场经济建构起来后，产品和人都无法按照一定的模式去安排了，人在市场上活动，需要自己选择，没有人能够代劳。要选择，就要求自主能力，有了这种能力，就不需要也难以接受被动的安排。人在市场上形成的自主性，必然会带到生活的各个层面。

近几年我们还看到，随着人的流动，个人从市场获得的资源份额有了差别，不同收入人群的出现，表明社会结构发生了新的变化，社会阶层逐步形成。这一点在社区层面就表现为不同人群向不同地域的集中，由经济上自立的人员所组成的同质居民区已经出现，其数量和规模在急剧增长，而需要外部帮助的弱势群体也呈现同样的集中趋势。不同的人群在内部必然形成不同的关系样式和组织结构，在外部必然要求不同的管理模式和服务方式。越来越多的市民经济上自立已经没有问题，他们生活上的自理能力也将逐步形成和提高，随着业主委员会等组织的走向成熟，社区公共事务的自治开始成为居民的内在要求。新型的居民群体、新的生活习惯以及市民与政府之间新的关系样式已经出现。它要求我们尽快找到新的社区管理模式和手段，以跟上城市的变化和发展。社区建设，特别是以群众自治为核心的基层民主建设是一个基本方向。

城市社区被大家看作基层民主建设的舞台和基地，我也一直关注我们国家“草根民主”的进展。农村的村民自治已开展多年，现在城市社区中民主建设也已开始，这是一件好事。但我常常在想，城市社区民主建设或者说居民自治的进程，不仅仅取决于我们的意愿，还有个条件问题，不是说想有就会有的，现代都市中，最底层的民主究竟是怎么出来，需要哪些外在条件和内在条件？这些都要求我们做出理论分析。

从上海目前的情况看，人在社区中基本上还是通过行政体系组织起来的。上海的地区行政系统，在全国范围一直算是比较齐全完整的，即使在单位主导的时候也如此。改革开放以来，上海市先是为适应经济改革和城市管理的需要，将原先的“两级政府，一级管理”转变为“两级政府，两级管理”，开始行政管理体系向下伸展的过程。新体制取得成效后，1995年上海又进一步提出“两级政府，三级管理”的行政构架，街道由最初在单位-行政体制中的辅助地位上升到对地区范围公共事务实施全面管理的地位。街道地位的变化，意味着个人现在主要作为居民被紧密组织到了区域行政体系之中，而不是作为从业人员被单位所组织。1995年上海市在确立“两级政府，三级管理”体制时，结合吸纳下岗国企干部，首次把居委会中的主要岗位列为事业编制，这反映出行政因素向基层生活的渗透。随着个人生活事务不断脱离单位转移到居住区，居委会在社会事务管理上的重要性不断上升，到世纪之交，上海市“两级政府，三级管理，四级网络”的城市行政构架最终成型。(https://www.daowen.com)

纯粹从行政体系自身运作及其有效性来看，四级网络的构想有其合理性。单位行政职能弱化后，政府在完成职能转变之前，需要有基层组织承接城市管理事务。但作为行政架构的基层部分，居委会在推进居民自我服务、自我管理、自我教育、自我监督时，难免会遇到某些困难。由居民选举产生的居委会，仍需执行街道和职能部门乃至各方单位的指令，这意味着居委会虽然体现和扩大了行政体系与基层社会的接触面，但就其性质而论，尚未成为基层社会自身的组织形态。要促进居民的自我管理，还需要找到与之相适应的组织形式，这样的形式不只是一种，可以有多种。

居民作为完整意义上的市民来参与社区管理，其内在条件是否已经具备？不用行政方式，作为个人的居民如何走到一起来？他们是否认同行政意义上的社区这种组织形式？是否认为社区事务是与自己有关的公共事务？这些问题仍有待回答。社区不可能像单位或家庭一样，因为没有那么直接的经济利益和血缘之类的纽带。在社区里，个人凭什么接受管理或制约，又为什么要“管闲事”？上海人是很喜欢讲“关你什么事”和“关我什么事”的。要让大家接受管，愿意管，主要还靠文化认同，在价值观、思想方法和生活方式上找到同一的感觉，共同管起来。上海人以前对不同居住区域有“上只角”和“下只角”之分，从形式上看，就体现了以生活方式为对象的文化认同。经过这么大的变迁，传统的“上只角”或“下只角”区域有些模糊不清了，但观念还在，心理基础还在，作为思路，我们今天在寻找社区认同基础时，还可以借鉴。可以把这个文化的基础再拓宽一点，内涵挖深一点，与居民的生活联系搞得更全面一点，作为生活方式的特点再鲜明一点，这样形成的社区认同，作用可以更大一点。

要落实居民自我管理，需要有相应的管理人和管理社区的方法与手段。已经达到经济自立的居民在基本生活方面不需要依靠别人，计划经济体制下常用的权力形式也失去了用武之地。彼此平等的居民之间需要一种“同意权力”。它不具有强制性，但有约束力，约束力不是来自外部压力，而是来自因为自愿参与和自主选择所形成的内在动力。社区建设强调参与，被视为社区中人的管理和社会管理的主要方法，道理就在这里。“同意权力”主要是从决策参与中产生的，因为只有主动的同意才是真正的同意。建立在这样的同意基础上的权力，才能得到广泛的认可和服从。所以，基层政府在积极动员居民参与的基础上，要及时而充分地授权给居民，增加他们参与决策的机会，尽可能把社区层面与居民直接有关的公共事务交给居民自己来决定，逐步使居民从认可具体事务上的自我决定，进到认可自我决定的方式，进到认可做出自我决定的权力，最后形成认可和尊重自我决定的习惯和制度。有了这个基础，“草根民主”、群众自我管理就可以比较顺利地建立起来。