“三自”地位与行政化惯性的矛盾
居民委员会是我国城市管理中最基层、最基础的组织。同时由于城市行政管理体系和组织的最低层级设在街道办事处，因此居民委员会又是制度意义上最重要、最实在的基层自治领域和组织。《城市居民委员会组织法》规定，居民委员会是基层群众性自治组织，市区人民政府或者街道办事处对居委会工作给予指导、支持和帮助，居委会协助政府或者它的派出机关开展工作。由于长期计划经济体制的影响，在实际工作中，一些地方的街道办事处没有正确处理与居委会的关系，把居委会当成自己的派出机构、当成下属的“腿”，把指导变成了领导，把协助变成包揽、代替，违背了《城市居民委员会组织法》的规定。居民委员会在人事权的选举、日常决策权的职责、运行的方式和资源经费以及激励奖惩的考核评价等方面，都存在着比较显著的行政化倾向，即主要成为政府行政机构——街道办事处的“派出机构”。据调查，目前与居委会工作有关的部门有40多个，仅街道层面上的职能部门就有：街道办事处的民政科、劳动科、社教科、卫生科、城管科、财审科、行政办公室、综合治理办公室，街道党工委的组织科、精神文明办公室，以及附属专业管理部门的房管办、警署、环卫所、工商所、地段医院、园林所等，出现了居委会干部常说的“下面一根针，上面千条线”的工作格局。即一个居民区的工作主要是仅仅只有几个居委会干部作为责任主体，并且主要是接受各项行政机构下达的工作任务。
目前居委会的任务繁多，不堪重负。根据调查，有些居委会承担了上百项工作任务。居委会任务过重：市、区各个部门层层下派工作任务最终都交居委会承担。某些政府职能部门不仅将大量的本职工作交由居委会办理，而且还下达指标、任务，进行考核和奖惩，完不成任务要扣减经费、工资、补贴。这导致居委会干部有四怕。一怕卫生检查。一到检查，居委会干部就得起早摸黑，不是冲洗垃圾房和垃圾桶，就是帮助居民整理大楼过道上的杂物，还要清除用墨汁、油漆书写的各类广告和招贴。做得不好还要扣分。上述工作有些是物业、环卫部门应做的事，但现在往往也推到居委会头上，作为硬指标来考核。二怕募捐，收订报刊。现在各种募捐集资，收订报刊名目繁多，都要居委会协办，社区教育费、扶贫帮困费、社会福利奖券，还有收订报刊等，都要居委会干部到单位和居民家里集资和收订。有的单位和居民不理解，弄得居委会干部十分尴尬，有时完不成任务，居委会干部只好自掏腰包充数。三怕统计报表。随着市区街道各项考核评估工作不断增多和细化，各类统计表格也越来越多。据一个居委会统计，卫生有19本，民政有17本，综合治理有11本，其中不少有重复，纷至沓来的各类统计表格，使居委会干部难以招架。四怕指标扣分。上面千条线，下面一根针，现在各项工作都有考核指标，分解到居委会，完不成任务的要扣分。
导致居委会不断向行政化发展的原因主要有以下一些。
第一，传统体制的惯性。从历史发展过程来看，城市基层群众自治是在确立和发展计划经济体制的时代背景下形成和发展的。因而，城市基层群众自治的发展一开始就带上了强烈的计划经济时代的烙印，其特征是名为群众性自治组织，实际上是党和国家组织社会和管理社会的高度政治化和行政化的组织，于是居民委员会高度行政化，成为政府的一级执行机构，居委会的干部由政府选派。这样，居民委员会实际上被完全统合进国家政权体系。虽然这种体制架构不符合居民委员会本身的组织性质，但是它在实践中却一定程度上保证了国家对社会的调控，保证了国家权力向社会的全面渗透。由于这种体制架构已经运行了很长一段时间，而且在这种体制架构中城市居民委员会与国家行政体系之间已形成高度的契合性，这决定了国家行政体系，不论在主观上还是在客观上都不可能轻易地走出这种体制传统。因此，虽然1989年的《城市居民委员会组织法》的颁布标志着中国城市基层群众自治发展进入一个新的时代，但是，在实际的运作中，传统体制的惯性依然深刻地影响城市居民委员会的实际运作，因而这种群众自治性组织依然无法获得有效的自治和自主。
第二，行政职能的泛化。不论是1954年的组织条例还是1989年的组织法都明确规定了居民委员会必须承担一定的政府托付的工作或转移的职能，但是，也同时明确表示这种托付和转移不是无限的，而是有限的，而且必须经过一定的程序。但是，实际的情况大大超出法律的原则规定，由于行政主管部门把城市居民委员会看作下属的行政性单位，而且居民委员会在财政上还必须直接依靠政府的提供，所以政府就很容易地把自己的职能延伸进城市居民委员会，要求城市居民委员会帮助政府承担各种各样的工作，从而使居民委员会的行政职能严重泛化，成为“全能型组织”。行政职能的严重泛化，必然全面影响居民委员会的自治地位和实际功能的发展。目前的社区管理工作还是靠政府统揽，突出行政作用。居委会一方面是居民群众自治组织，一方面又承担街道布置的行政任务，居委会事实上成了下辖组织，上级政府布置的行政工作通过居委会可以直接下达到居民楼组。近年来，社区管理工作的体制和机制有所改变，但是过度依赖自上而下行政管理模式的现状不易一下子转变。
第三，缺乏有活力的群众性社会组织。由于历史原因，无论从形式上，还是在内容上，社区的群众组织离真正完整意义上的社会组织还有相当的距离，许多类似群众组织仅仅是行政部门（或居委会）某一职能的延伸，起不到真正社会组织的作用。由于缺乏有活力的社会组织，在实施“两级政府、三级管理”新体制中，街道和居委会实行政事分开，许多“事”想分也分不出去，因为无人承担分出去的事务。有的小区已经实施全方位物业管理，照理居委会干部可以从具体事务中解脱出来，但事实上如收保洁费这类小事仍然要居委会干部插手，居委会干部不想插手也不行[11]。
居民委员会与街道办事处虽是被指导和指导而非行政关系，但居委会的改选仍要街道帮助，最后还要发批文。居委会的党支部书记、主任、妇代主任属于街道管，其他干部由居委会直接聘用，报请街道组织科备案。此外居委会的专职和聘用干部的工资都是由街道支付，资金上严重依赖街道。同时街道为奖勤罚懒，加强制度建设，严格岗位职责，强化工作规范，健全制约机制，帮助居委会建立和完善各项工作制度。有上下班工作制度、居委会干部聘用制度、会议制度、学习制度、培训制度、财务制度、考核制度等。街道办事处对居委会是用拨款、命令考核方式来实施指导的，具体的事务工作通过各职能科室来指导，而这种指导带有十分浓厚的行政化色彩。
民政科的职责和任务是加强基层政权建设，指导居委会的换届选举工作；社教科主要职责和任务是抓好家庭教育指导工作，加强家长学校的规范化、制度化建设，营造文明健康的家庭文化氛围；综治办的职责和任务主要是开展多种形式的治安防范和群防群治，搞好民间纠纷调解，及时化解各种矛盾，依靠全社会的力量，争创“安全小区”和“示范小区”，对居委会干部进行业务培训，坚持“打防结合，预防为主”的方针，进一步落实社会治安综合治理的各项措施，努力创造和保持一个良好的社会治安环境；卫生科开展卫生法规、环卫条例及计划生育方针政策的宣传，形成卫生服务网络，提高居民的环保意识，增强居民的除害防病能力，努力改善街道卫生的整体面貌，特别是在精防、红会、计生委等方面加强了宣传力度，对居委会干部进行业务培训，发扬救死扶伤的人道主义精神，尊老助残，扶危济困，奉献爱心，捐款捐物；行政办公室提供政务信息，开展信息调研，做好群众来信来访，向居委会了解各种情况，听取居委会对群众来信来访处理意见，缓解社会矛盾，行政办公室还要指导帮助居委会做好文书档案工作，装订保管；财审科、城管科、劳动科也根据各自职责范围及任务，对居委会进行有关工作指导；财审科按照“勤俭办事”的原则，指导居委会严格执行财政规章制度，合理使用经费，并加以督促检查，体现“少花钱，多办事”的精神；城管科配合居委会对居民搭建的违章建筑予以拆除，在小区绿化地补绿，为居民提供一个环境整洁、舒适优美的居住文明小区，遇到突发性的事故，要配合居委会采取应急措施，组织力量及时妥善处置；劳动科配合居委会做好下岗待业人员的摸底调查工作，了解特困情况，开展职业培训，为再就业创造一个宽松的环境。