体制功能失衡的过程

尽管居委会建立之初，行政和法律部门就已经强调了居委会的自治性质，但实际上居委会组织既不像行政组织，也不像中介组织，更不像自治组织，这种“三不像”状况最终导致其法律地位的缺失[3]。

随着国家权力已经在城市基层社会基本到位，基层社会开始发生可见的变化：政府开始在街道居委会所在的街区内开展大规模的街区空间建设，建设的物质资源主要来自政府行政资源的统一分配，人力资源主要来自街道居委会动员居民的义务劳动，在行政力量的支配下，人们通过街区新空间的建设以街区为单位获得了整合。街区行政组织的权力大大加强，国家的意识形态开始渗入居民的日常生活。同时伴随着国家工业化战略的推行，工业组织在街区开始大规模出现，街区居民也迅速转变为工人，他们的生活必须接受工厂制度的统一安排，居民逐渐从“社会人”转向“单位人”。

1958年以后，尤其是“文化大革命”期间，以居民委员会为代表的基层群众自治组织受到严重破坏。伴随“大跃进”和“人民公社化”运动的兴起，呈现出“强国家、弱社会”模式，表现为政府越来越多地插手和承担本来完全可以由社会或市场自己去履行和完成的事情。1958年至1965年，受“大跃进”“三面红旗”的影响，街道办事处与居民委员会受到冲击，许多街道办事处被合并为“城市人民公社”，成为“政社合一”的政权组织，街区权力达到前所未有的高度集中，派出所、房管所、粮管所、地段医院等都接受街道党委的统一领导。居委会则变成了它的分社，主要任务是大办工业和商业，结果削弱了城市基层管理工作。

这一国家与社区的高度融合模式，由于“大跃进”战略的失败未能维持很久。“大跃进”使经济遭受严重损失，资源短缺日益严重，许多组织不得不开始承担职工的福利，甚至家属子女的前途，“单位办社会”的单位制格局逐步形成。单位制的形成使得居民主要由单位管理，也对单位负责，只有没有单位的居民才求助于街道和居委会。(https://www.daowen.com)

“文化大革命”开始后，以居民委员会为代表的城市基层自治组织遭到严重破坏，全国掀起的红卫兵造反运动和大规模的群众运动使得街道居委会无法开展正常的工作。里弄成立名目繁多的“造反队”，揪斗里弄干部，抢占居委会用房，居委会陷于瘫痪状态。1967年1月，居民委员会被“革命居民委员会”取代，“革命居民委员会”以抓阶级斗争和意识形态为其主要职能，普遍成立毛泽东思想学习小组和群众专政小组，居委会原先的治安保卫、民事调解等专门工作委员会被废除，其社会服务和安全保障功能趋于瘫痪。“革命居民委员会”利用其处在居民区、对社区群众较为熟悉的有利条件，协助“红卫兵造反组织”等在抄家、清队、遣返、疏散人口、动员城市知青上山下乡、反击“右倾翻案风”等一系列政治运动中，成了前沿阵地和专政工具。“革命居委会”被实际赋予了政府基层政权机关的权力，直接隶属于“街道革命委员会”的领导，这一转变在短期内有利于国家把中央政府的经济、社会、文化改造目标嵌入基层社会，但其长远结果必然导致所谓“有国家而无社会”。国家无所不包地控制一切社会生活领域，把基层社会改造成国家一体化的成分，执行国家功能。

居民委员会体制功能的丧失深受新中国组织结构一元化的影响。1949年中华人民共和国成立后，经过社会重大变迁，我国形成了中央集中统一计划管理的社会结构与体制。计划体制不仅是社会资源调配的唯一形式，也是社会的基本组织方式。以计划经济为核心的管理思想在几十年的社会主义建设过程中不断得以强化，深深地渗透到社会、经济、政治的各个环节以及意识形态、社会价值观念之中，具有了无可怀疑的权威性，成为影响社会结构方式的决定性因素。在这一体制下，中国城市组织结构逐步由多元化结构演变为一元化的结构，形成了政治、经济和社会组织三者合一的组织结构。国家作为社会管理的唯一主体，通过行政体系和单位对经济、社会层面进行全面管理[4]。根据1954年颁布的《城市街道办事处组织条例》，我国城市逐渐形成了以街道办事处为基本依托的基层社会组织模式。街道作为城市行政区划的基层行政区，在当时一方面是政府行政管理的基层区域，街道的基本职能首先体现为行政管理，其结构形态上也主要适应该职能要求。这种行政区划是我国最常见、最普遍的社区划分标准，这样的标准比较容易统一，在实际工作中也较易操作。街道又是社会生活的区域性社会，故同时以满足区内居民物质生活及精神生活的需要为其主要任务，结构形态上又体现为主要适应居民衣、食、住、行、教育、文娱、体育等服务方面的需要。社区居民由于共同的社会生活联系，出现了许多共同的利益和需要，于是街道办事处成为兴办社区服务事业的主体。街道办事处作为政府行政机构的最基层组织，既要承担行政管理的职能，又要成为社会管理的主体，是一个“政社合一”的组织机构。国家通过街道以行政计划的方式推进社会生活领域的社会管理，形成了一种“大政府、小社会”的结构。这种结构的结果就是政府吞没了社会，所有的社会组织、社会群体，包括家庭、经济组织、文化组织、社会生活和社会交往组织，都成了政府系统和准政府系统的组成部分。当然在计划经济条件下，街道对于巩固和加强国家对城市基层行政区的建设与管理，稳定当时的社会秩序，满足居民社会生活基本需求也起过积极作用[5]。

单位组织则因为所具有的资源以及所得到的各种可供自己支配的机会和利益均来自国家，因而它们必然要接受政府及主管部门的直接支配。政府是全部经济和社会活动的中心，处于主宰地位，单位组织则是实现政府目标和利益的工具。换言之，国家是一个整体，单位组织是这个整体的部件，其职能是实现国家的整体目标。