社区自治的政党推动
前面的分析表明这样一个基本事实：社会主义市场经济发展所带来的社会组织结构、权力结构、活动方式的变化，使得居委会难以直接作为行政控制体系的末梢在社区中起作用。于是，在中国现有的政治架构和公共管理架构下，强调政党在社区中的作用就成为现实的必然要求。然而，现实社会的发展和变化，也同时对党在社区中作用提出全面挑战。因而，强调党在社区中的作用，不是靠简单强化党的领导所能实现的，其中的关键在于如何使党真正成为变化和发展了的社会的主导力量。基于这些事实，上海的社区党建一开始就力图把社区党建与社区发展有机结合起来。
在社区这个空间中，社区党建必须同时顾及三大方面：一是党自身力量在基层社会的建设和发展；二是国家对基层社会的组织与管理；三是社会自主性力量的规范和吸纳。社区党建只有同时顾及这三方面，才能实现党对社区的有效组织和领导。显然，在直接通过行政权力来组织和管理社会遇到全面挑战的情况下，能够成为党的社区工作出发点的只有两个：一是党自身的建设和发展；二是社区自助力量的规范和吸纳。对于执政党来说，在社区这个层面上，这两方面的工作具有深刻的内在联系。为此，上海社区建设和发展有目的地把这两方面结合起来，并找到了具体的制度平台，即社区自治的建设和发展。
从宪法和法律上讲，基层群众自治是社区居民的自我管理、自我教育和自我服务的治理形式，其组织和制度载体就是居委会。居委会的长期行政化运作，使居委会的自治功能几乎消失，在居民中的影响力也大为降低。因而，在居民的社会生活和活动日益自主的情况下，居民虽然为了自身利益会向居委会提出服务的要求，但是通过居委会实现自治的愿望并不十分强烈。这是因为，在目前许多人的利益结构中，与社区有直接关系的利益要素不多，这与农村的村民不一样[12]。这决定了社区自治的动力虽然来自社会发展，但不是直接来自居民的推动，而是来自社区中的党的基层组织。因为，对于执政党来说，如何有效适应和容纳现实社会的变化和发展，直接关系到社会的稳定和党的领导。在这方面，发展基层群众自治是有效的途径，这个途径不仅具备制度有体系、社会有基础和法律有保障的制度优势，而且具备党的领导已形成传统的政治优势。所以，从一定意义上讲，城市社区自治的发展与农村村民自治发展的一个重要不同是：村民自治的发展中村民的推动十分重要，而在城市社区自治发展中，社区党组织的推动十分重要。
社区党组织的主体是居民区党支部，它直接由街道党工委领导，而街道党工委是街道这个层面社区行政组织，即街道办事处的领导核心。所以，从一定意义上讲，在街道党工委领导下的居民区党支部，不仅要完成党工委提出的任务，而且要完成街道办事处提出的重大任务。因而，在现有的体制格局下，居民区党支部在推动社区自治的过程中，不可能以改变居民区的工作格局为前提，即把依据政府意愿进行工作的工作格局，完全改变为依据居民意愿进行工作的工作格局。在这种情况下，居民区党支部推动社区自治必然要同时顾及两个方面：一是保持政府在社区管理中的作用，使其政令能够在社区得到有效落实；二是在党的领导下，最大限度地增强社区自治的基础和能力。这样，居民区党支部所推动的社区自治，不管主观上多么努力，都不可能是整体性的和制度性的，而只能是局部性的和机制性的。局部性推动的体现是：不完全从基层群众自治的内在规定性出发，即从真正的自我管理、自我教育和自我服务出发，全面构建社区自治的制度体系、组织体系和过程体系，而是仅仅从增强现有居委会组织的民主性、自治性出发来推进社区自治；机制性推动的体现是：关注社区自治机制的建设，而不从基层群众自治的整体制度转型和制度创新入手。
所以，党在推进社区自治发展中，首先是从建立社区自治的基本机制入手，试图由此激活以居委会为主体的社区自治。从20世纪90年代中期起，上海社区基层党组织开始有目的地进行这方面工作，具体经历了两个时期：一是机制创新时期；二是机制嵌入时期。机制创新时期的最重要成果就是在原有的居委会的组织体系之外，成立议事会。1996年4月，上海市虹口区乍浦路街道率先在海宁居委会成立居民代表议事会。议事会由热心社会工作的各阶层居民代表和社区单位代表组成，共同参与和协调居委会开展工作。5月，静安区静安寺街道愚谷村居委会也成立了居委会议事会，明确议事会以“议大事、抓小事，办实事，做好事”为宗旨，配合居委会为居民排忧解难。此后，全市各个街道居委会也相继成立了议事会制度[13]。机制嵌入时期是出现在居委会普遍实行民主选举之后。建立议事会的一个基本目的就是，在居委会组织高度行政化的体制架构下，为居民参与社区治理提供舞台，通过重新吸纳居民参与社区治理，来逐渐恢复社区自治的功能。但是，从宪法和法律上讲，居委会本身就应该是居民参与社区治理的组织和机制，只是因为在实践中过于行政化，才失去了其自治的本性。所以，代表议事会出现使社区自治重新提上议事日程之后，人们就开始反思居委会制度本身。在这个过程中，街道党工委和居民区党支部一直在努力寻求两全其美的制度方案：即一方面使居委会不简单成为上级行政组织的执行机构，而真正成为代表民意、反映民意、为民办事的自治组织；另一方面，又能保证上级行政组织在社区中职能和工作依然能够得到有效的落实和贯彻。结果，普遍形成的制度安排是：将议事会机制全面嵌入居委会，在民选的基础上，使居委会成为由居民或居民代表选举产生的，以代表居民意志为取向、服务居民为使命的组织；而与此同时，将原来由居委会直接承担的行政管理职能，转给社区工作者承担[14]。显然，在这种安排中，党通过居委会和社区工作者（前者被称为“议事决策层”；后者被称为“管理执行层”）既顾及到社会自主参与的要求，也顾及到国家控制社会的要求。这从一定意义上讲，确实做到了两全其美。1999年3月，卢湾区瑞金二路街道八个居委会成功进行居委会直选试点之后，这种制度安排在上海社区开始逐步展开。
理论和实践证明，要使这种制度安排真正产生积极的社会和政治效应，最为关键的还在于党自身的建设和发展。因为，从理论上讲，在政府权力从社会退缩的格局下，强大的政党参与是基层社会实现有效自治的重要主体力量[15]；而从实践上讲，强大的基层党组织，不仅是支撑日益公益化、非专职化的居委会的重要力量，而且也是主导议事决策层并协调其与管理执行层、与社区其他社会组织关系的重要力量。这样，社区基层党组织在推进社区自治发展的具体过程中，不得不面临这样基本的问题：即党的建设与社区自治如何有机协调。