国家与社会博弈中的政党

在上海的发展中，社区形态转型，不是政府直接推动的结果，而是政府与社会博弈的结果。因为，20世纪90年代中期，上海市委市政府意识到社区发展是上海城市建设和发展的重要支撑点时，并没有直接把社区作为社会自主力量来发展，而是把社区作为政府调控城市社会体系的一个重要机制来发展。1996年的上海市城区工作会议全面启动了新时期上海社区的建设和发展。这次会议的主题是：探索和完善上海特大城市“两级政府、三级管理”新体制。在这新体制中，作为区一级政府派出机构的街道虽然不是一级政府，但是要和市、区两级政府一样，直接承担起城市管理的功能。为此，市、区两级政府向街道下放管理职权，给街道财政更大的自主空间。众所周知，在中华人民共和国建立的街居制下，街道的工作是离不开居委会的。所以，“两级政府、三级管理”的新体制在实际的运作中，很快就转化为：“两级政府、三级管理、四级网络”的体制架构，于是，作为群众自治组织的居委会，就直接纳入了政府管理城市社会的大体系之中。实际上，1996年上海市委、市政府为构建“两级政府、三级管理”新体制而发布的《关于加强街道、居委会建设和社区管理的政策意见》中，就暗含着把居委会作为一级管理单位来建设的政策设想。该《意见》指出：“目前，街道、居委会承担的社区管理尤其是市政管理的任务越来越重，而随着人民生活水平的提高，社区管理、社区服务的质量与居民生活、工作与学习的关系日益密切。因此，必须建立有效的管理机制，将相应的管理服务责任落实到街道、居委会，形成责任清晰、管理有序、服务完善、治安防范措施落实的社区管理体系，真正寓管理于服务之中。”[7]

在这样的背景下，政府为加强和完善管理城市社会的体制而对社区的管理进行了强化，在强化政府对社会的管理的同时，也强化了社会建立自我管理体系的资源和能力。因为，从宪法和法律上讲，居委会是群众自治组织，所以，居委会组织的健全和完善在客观上具有双重效应：在政府管理城市社会的体系中，有利于提高政府管理城市的能力与水平；而在社会自我发展中，有利于自治资源的积累[8]。上海社区的自治力量正是在这种体制背景下得到迅速发展，在这其中，新体制是诱因，社会自身的发展是内因。

促使上海城市社会管理体制变化的主要因素，是上海社会的发展。同样，促使上海社区形态发生转型的主要因素，也是上海社会的发展。九十年代初期开始建立和发展的社会主义市场经济，到九十年代中期就出现实际效应。经济发展形态和城市发展形态的转型，带来了一系列新的社会问题，如就业、保障、新经济组织等；市场化对单位组织体制的冲击，使得很多人的生活直接或间接地落到社区；住房产权的多元化，尤其是私房的激增，大大改变了社区生活中的利益关系、权力关系，提高了社区居民的权利意识和自主观念[9]。于是，社区组织，在承担政府管理任务的同时，也不得不面对日益迫切的多样化的社区要求。对于社区组织来说，虽然政府的要求与社区的要求在许多方面具有内在的一致性，如治安、卫生、绿化、社区服务等，但是，各自的出发点则往往不同，政府更多是从社区的整体规划或从文明社区建设的规划出发，而社区居民则更多地是从社区和居民的现实需要出发。不同的出发点，就会带来具体的矛盾和冲突。在这种矛盾和冲突中，社区组织不但要协调这其中的关系，而且要同时实现双方的要求。于是，社区组织就陷入了受到政府与社会同时拉扯的困境之中：面对社会管理事务不断下放的政府，社区组织面临的是“下面一根针，上面千条线”的窘境；面对日益自主的社会生活，社区组织面临的是“有责任无地位，先听政府再为民”的窘境。面对这样的困境，人们普遍的选择就是全面加强社区基层党组织的作用，使社区基层党组织成为社区组织和管理的核心力量，力求通过强有力的社区党的工作增强承担政府交付的工作的能力和化解社会矛盾和冲突的能力。为此，1999年的上海城区工作会议，把社区党建工作作为社区建设的核心主题。(https://www.daowen.com)

实际上，1996年上海开始启动社区建设和发展时，就强调党在社区中的地位和作用，但是，那时关注的是整个管理体制本身，关注的是建立健全街道和居委会的组织体系和管理体系[10]。然而两年的实践证明，在已经变化了的社会，靠简单的管理权限的延伸是无法达到治理效果的，因为，在市场经济条件下日益自主的社会，不但开始具有自主管理的能力（业主委员会就是一个例证），而且具有不直接依赖政府的能力，这两个能力都能使政府权力对社区的延伸容易受阻、失效。在这样的形势下，社区党建不仅具有支撑像居委会这样社区组织管理社区的作用，而且能够使党更为全面、直接地与社会和群众建立更为广泛的联系，保证党和国家对基层社会的主导，保证社会的协调与稳定。所以，1999年的上海社区党建工作会议指出：“从前一阶段的实践看，加强社区建设和管理，基础和关键在于加强社区党建工作。只有党组织才能把社区内方方面面的工作组织协调在一起，这是中国社区建设和管理的特色，也是中国共产党的优势。”[11]但是，正如靠简单的管理权限延伸无法有效实现党和国家对社会的管理一样，仅仅为加强党在社区组织和管理中的地位和作用而形成的社区党建也是难以达到目的的。因而，随着社区党建全面提上议事日程，发展社区自治也就成为不得不面对的问题。